导读：一、市管县体制的弊端凸显省直管县的必要性

　　    二、省直管县的可行性

　　    三、一些省市在“省直管县”改革方面的尝试及探索

　　    四、推进强县扩权过程中出现的新问题

　　    五、省直管县改革的类型、步骤

　　    六、关于实施省直管县的政策建议

　　一、市管县体制的弊端凸显省直管县的必要性

　　第一，增加了行政层级，影响行政管理高效运转。实行市管县体制以后，地区一级政权由过去的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节，凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。

　　第二，行政区域与经济区域的强制性统一，不利于经济社会发展。实行市管县体制，目的是希望经济较发达的城市辐射和带动周围农村经济的发展。但在现实中，市所辖的行政区域却往往与经济区域不一致。

　　第三，市县争利严重，影响县域经济发展。市、县始终有着各自的经济利益，容易引发利益冲突。市里往往在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。有些市县争利中，市里不惜运用行政手段强行解决。

　　第四，一些市经济控制力小，不足以带动县域经济的发展。有些市自身实力有限，有的甚至落后于所管辖的县。在这种情况下，地级市可能更多地关注自身发展，把资源、要素和精力放在发展市区经济上，从而无力扶持县的发展，更无力顾及到大部分农村的发展，不利于“三农”问题的解决。

　　二、省直管县的可行性

　　在落实科学发展观的实践中，改革的呼声越来越强烈，2005年6月6日，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的改革试点”。而来自县级的期盼更为明显。目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。

　　首先，市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央和省级政府，这就为省直管县提供了可能。

　　其次，技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件。随着电话、电视的普及，特别是计算机、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达，使得省城与县城之间的空间距离变得越来越短。

　　再次，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率，美国管理专家还提出了“用企业精神改造政府”的重要观点。应当说，政府同企业一样，也是一种组织形式，只是职能不同，也需要提高效率，也需要减少成本。因此，必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的。

　　最后，随着市场经济的发展，地市级指导县级发展经济的可能性越来越小，大多发挥中间传递的作用。而且，市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县更可致力发展和治理乡村。

　　三、一些省市在“省直管县”改革方面的尝试及探索

　　从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。

　　从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。

　　县域经济落后是广东的弱项，广东把加快县域经济发展作为一大战略来抓，出台了激励型的财政机制，下放经济管理权限，已下放给地级市的审批权，除另有规定外，一律下放到县（市）。下放的权力主要涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税收优惠，认定个人的技术资格及部分社会管理等方面的内容。还出台了加强县级领导班子建设的有关文件，真正从人、财、物入手，加强省管县及激发县域经济的发展潜力。

　　在强县扩权上，河北出台的政策是：第一，坚持能放都放。扩大管理权限的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。扩权县（市）取得相应的管理权限后，同时承担与管理权限对等的责任。第二，逐步全面推开。扩大管理权限首先在部分县（市）进行试点，取得经验后再搞第二批。首批试点县的选择，注重把握四个方面：县（市）综合经济实力，城市合理布局，发展潜力，城区统筹兼顾。

　　“省直管县”和“强县扩权”，在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方总结经验时，注意到了浙江经济大发展的经验，也认为有“省直管县”和“强县扩权”的功效。

　　四、推进强县扩权过程中出现的新问题。

　　目前省直管县改革的政策限于“有条件的地方可以推进试点”的阶段，还需要各地的实践经验。而且在推进强县扩权的过程中，也有新的矛盾显现出来。据媒体报道，河南在实施强县扩权后，就出现了实行垂直管理的职能部门在扩权政策中定位模糊、省市“两个婆婆”造成办公成本增大等尴尬现象。

　　一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。

　　二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。

　　三是扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市的领导关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。

　　五、省直管县改革的类型、步骤。

　　就全国而言，当前改革的类型有三种：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆等直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省直管县。

　　省直管县的改革，总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市（级别可保留），市县分置，省直管县。

　　六、关于实施省直管县的政策建议

　　第一，当前省域面积处于中小程度的省份，改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。这是当前改革的有利时机。但同时广大农村地区大多经济、观念都较为落后，所以改革只能稳步推进，而不可操之过急，对层级不能刻意划一，须考虑到地区的特殊性。

　　第二，解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减小省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。

　　第三，目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，用得不足、不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。

　　第四，在强县扩权基础上的省直管县，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。如果说，我们以往的所有改革都要考虑到群众的承受度，那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度，从改革试点的情况来看，这一层级还有不少疑问和困惑需要解决，在面上对改革不好提出反对的意见，但心里还有抵触和某种失落感。此方面还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

　　第五，在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，合理确定乡镇行政机构的管理幅度。目前，乡镇财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，国家大范围、大幅度减免农业税，也会使乡财政收入减少，如果不采取改革措施，乡镇为保运转，就可能转嫁压力，继续违规克扣农民，农民负担也难根治。为改变这种状况，需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位，可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。