——《服务型政府绩效评估体系构建与制度安排研究》评价

　　　吉林大学行政学院  文宏

党的十七大提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。温家宝总理也在政府工作报告中着重强调建设服务型政府的重要性，《行政许可法》的颁布和施行更是从法律层面上强化了建立服务型政府的倾向，这些都说明了建立服务型政府已成为中国各级政府转型的既定目标模式。建设服务型政府意味着由过去“以公共权力为核心”的消极行政向“以公共服务为核心”的积极行政转变。其构建过程，必须实现以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转向，这一过程蕴含着丰富的绩效内涵。从理念层面看，服务型政府是一个执政为民的政府，行政组织及其工作人员必须转向直接向公众负责，必须像企业关注顾客一样关注公众的需求，对多元社会主体提供针对性服务；从制度层面看，服务型政府必须保障公共服务行为的规范化，由传统的“守夜人”职责演变为满足公众的各种需求而提供公共产品和公共服务，从而扩充行政组织及其工作人员的职能范围；从行为层面上看，服务型政府必须积极、灵活、创新和有效地执行决策，保障其行为范围、方式和效果都以社会和公众满意为依归，这就导致公共管理者必须对自身行为的绩效负责和对组织产出的结果负责的评价机制。然而，人们在服务型政府的研究和实践过程中，往往更多地强调服务型政府的外在形式，而忽略服务型政府背后隐含的更为重要的绩效内涵，使得我国政府在自身建设方面出现了不相适应的问题。许多地方政府或部门的绩效评估在基本理念、实施原则、评估能力和操作能力方面的不足，绩效评估“只是在就有的政府制度条件和体制框架内进行嫁接性和移植性工作，盲目照搬和复制西方政府绩效评估的模式”，导致政府绩效评估体系不够健全，部门职能交叉、工作人员绩效意识不强，结果奖惩力度不够。因此，构建一整套服务型政府绩效评估体系成为时代的必然。

正是基于以上考虑，近年来，湘潭大学公共管理学院盛明科博士和他所在的政府绩效管理研究团队，对服务型政府特别是政府绩效评估方面进行了卓有成效的探索，成立了湖南政府绩效评估研究中心，先后主持或参与多项国家社科基金、国家自科基金和省部级科研项目，积极参与了一些市、县政府绩效评估实施意见和实施方案的拟定，产生了一大批颇有影响的研究成果。其中，由盛明科基于博士论文基础上修改而成的《服务型政府绩效评估体系构建与制度安排研究》一书，已由湘潭大学出版社出版（2009年5月）。透视全书，不仅体系完整、内容丰富、论证有力，而且立意新颖、见解独特、结论实用，堪称一部难得的佳作。

全书共分8章，从服务型政府绩效评估体系构建的理论基础与现实依据、主体体系建构及其行为分析、评估指标三维立体逻辑框架、评估方法及其实证等不同层面，对服务型政府绩效评估体系展开了深入细致的讨论。

该书在阐述论题的选题背景和研究意义之后，对国内外研究文献进行了综合评估，提出了研究的目标、思路和框架安排，对研究方法与创新点进行了简要的交代。首先对政府绩效评估与服务型政府在理论渊源和价值取向上的一致性、在现实功能方面的耦合进行了描述，认为服务型政府与绩效评估两者存在着紧密的关联：服务型政府作为一种新型的政府治理模式，是民主社会在公共领域的必然体现，其实践为绩效评估体系的构建提供了理想化的政府模式与外在驱动，赋予了政府绩效评估新的目标导向和制度基础；反过来，绩效评估作为一门新兴的治理工具，可以借助生态行政学、系统控制论和绩效管理等理论基础，构筑一套反映服务型政府内涵特性的绩效评估指标体系，用职能导向的指标体系来传递服务型政府理念，使服务型政府的创建上升为制度层面，督促政府从根本上突破中国管制行政传统，改变计划经济时代政府的既有角色，克服来自于理念及行为习惯方面的困难，使服务型政府建设的目标日趋明晰，引导和规范我国服务型政府建设路径和实践方向。

其次，对服务型政府绩效评估主体治理结构、评估指标体系、评估方法等多个层面进行了分析。在评估主体层面，从理论和实践方面考察我国绩效评估主体体系现状的基础上，针对现实存在的公众评估参与不足，压力型体制下主体呈现的集权倾向，评估主体权利失衡与关系治理失序等问题，分别从价值和技术两个路径，提出了服务型政府绩效评估主体体系构建的基本目标；在指标体系层面，以职能结构和职能依据为前提，科学界定我国公共服务的职能范围，结合湖南省14个市（州）落实为民办好“8件实事”工作实例，提出了服务型政府绩效评估指标三维立体框架；在评估方法层面，在借鉴美国公共部门顾客满意度测评指数模型的基础上，充分吸纳社会公众、企业组织和行政相对人，对政府服务态度、服务质量、服务水平和服务能力进行评议，强调公众主观测评与专业客观测评的有机统一，构建了一套适合国情的服务型政府绩效测评模型。在此基础上，分析所构建的服务型政府绩效评估体系的科学性和合理性，探讨服务型政府绩效评估体系各要素之间的整合，以期实现服务型政府绩效评估体系的价值、机制和技术的整合与提升。

最后，针对当前我国政府绩效评估制度安排短缺及其形成的原因，研究了服务型政府评估制度供给的宏观策略，探讨推进服务型政府绩效评估制度创新的具体路径。该书从变革传统管理模式的高度，将绩效评估制度建设作为推进我国服务型政府建设的一个重要途径，为政府行为取向上的变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。该书通过加快服务型政府绩效评估制度建设，不断巩固现有服务型政府活动中已取得的成绩，通盘考虑政府管理的硬约束与文化软约束之间的相互融通，使政府确立更深层次的目标，从组织、制度、文化等多次层次予以促进，将服务型政府建设化为政府日常工作的常态，在服务型政府建设与政府绩效评估创新之间形成良性互动。

不仅如此，通读本书，仔细体会，我们还可以明显感觉到该书的几个特点：

1、开启了政府绩效评估研究的新视角。该书以跳出了“就绩效评估论绩效评估”的传统思路，将政府绩效评估创新放在整个服务型政府建设进程中来研究，以服务型政府绩效评估体系为分析对象，阐述了绩效评估之于服务型政府建设的关系，分析了服务型政府绩效评估体系构建的理论基础和现实依据，构筑了服务型政府与政府绩效评估之间的良性互动，拓宽了公共管理理论的分析视角。该书突破了以往从宏观上研究服务型政府，从微观上研究绩效评估的状况，发掘“政府绩效评估”这一政府治理工具运用和发生作用背后更深层次的价值因素，并有针对性地把研究的着力点放置在绩效评估制度与服务型政府建设的内生逻辑上，对构建服务型政府绩效评估体系的重大理论和现实问题进行开创性、前瞻性和应用性研究，提出建设服务型政府进程中绩效评估体系的思路、途径、措施和制度安排，实现了理论上的创新，提出了较为科学、合理的服务型政府绩效评估体系。

2、探索了政府绩效评估研究的新思路。该书基于委托—代理关系理论基础和“政治—行政二分”理论假设，以我国行政管理体制改革为宏观背景，通过反思我国政府绩效评估实践及理论研究，阐述了以服务型政府为导向的绩效评估体系构建问题，做出了“特定国家或地区政府和项目绩效评估体系构建受到特定国家政治、经济、历史文化、项目战略及使命等因素的制约”的现实判断，分析了当前绩效评估制度存在问题的制度原因，并侧重从制度设计和制度创新的高度来探讨构建服务型政府绩效评估体系的对策。该书针对服务型政府需求强烈与政府绩效制度供给不足之间的矛盾，积极探索了各种切实可行的创新措施，以期推进政府相关制度的配套，并最终推动服务型政府建设，为推进我国政府管理体制改革和服务型政府建设提供了理论参考。

3、筑建了绩效评估研究的新层面。该书在研究的过程中注重将现实的需求纳入到理论研究之中，注重实践经验、现实做法的理论总结与提升，强调理论与实践的结合，力求以全新的理念研究服务型政府构建过程中的绩效评估机制，在研究的过程中确立了关注现实、关注热点、关注难点、关注实用、关注样本的价值取向。针对政府绩效评估体系制度安排短缺及服务型政府建设困境的现实，重新预测了服务型政府绩效评估制度安排的价值，以现实中存在的各种现实问题为核心，在综合多种理论关于此方面前期研究的基础上，着重从现实需要进行阐述和分析，就当前问题产生的机理与发展趋势做了一个详细剖析，如实地反映了实践中的真实状态；强调构建服务型政府绩效评估体系中普遍性与特殊性的结合，以湖南省2004-2006年实施的“8件实事”为研究样本进行实证研究，并试图以样本中出现的新问题、新情况作为研究的逻辑起点，对实践案例的具体做法与相关经验进行升华与总结，为推进我国政府绩效评估实践的完善提供了必要的理论储备，突破了泛泛而谈的对策研究，构成了独特的论文结构设计及论点的论证，从而为全面贯彻和落实科学发展观与正确的政绩观，提供了必要的政府配套改革支持。

当前正逢建国六十周年，新一轮政府行政管理体制改革呈风起云涌之势，公共管理学科正欣欣向荣，不断实现理论的创新与完善。我们深信：站在新中国首次花甲轮回的时刻，本书的出版不仅是明科“立足优秀、追求卓越”的起点，更是“博学笃行、盛德日新”的责任与动力，激励各位同仁去拥抱更加灿烂的明天！