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一、公共经济主体的多中心趋势
(一)传统社会中，政府是公共经济唯一天然的主体
在传统意义上，无论是在理论上还是在实践上，政府是公共经济的主体，甚至是惟一的主体。其原因在于：第一，公共经济活动，尤其是普适性强的公共产品的供给，一般具有成本高、规模大、周期长和收益低等特点，而且不易将免费搭车者排除在外，因此，私人没有能力或者是没有激励来投身于公共经济活动、提供某种公共产品。第二，政府一般拥有巨大的“暴力潜能”和动员大量社会资源的能力，同时又具有广泛的社会代表性，因此，有条件、有能力来从事具有规模经济优势和非盈利性的公共经济活动。
(二)现代社会中，公共经济主体呈现多中心趋势
公共经济主体多中心趋势的出现，原因是复杂的，可归结为以下几个方面。
1.公共经济活动中广泛存在的“政府失败”现象。一是由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其效率和效益较私人部门难以测量。现实中普遍存在政府公共部门效率和效益低下的现象。二是官员也是理性的经济人，公共经济活动中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。三是公共服务领域的不断扩大，使得政府财政难以为继。这样，政府作为公共经济的惟一主体就失去了合法性的依据。
2.人们对公共经济尤其是公共产品的认识不断发生变化。关于公共产品，人们传统上一般认为公共产品都具有非排他性和非竞争性，即纯公共产品，只能由政府来提供，私人提供没有优势。但人们的认识在不断进步。今天在人们看来，公共产品是可以分类的，即可以分为纯公共产品、俱乐部型公共产品和公共池塘资源型公共产品。公共产品理论的发展为其他主体参与到公共经济活动提供了理论基础。
3.社会科学技术的进步为其他主体参与公共经济活动提供了技术上的可能性。例如，电视节目作为一项公共产品，加密技术的应用已经激励私人来提供此类公共服务。
4.当今世界的一个显著特征是对国际合作机制的强调。具体来说，随着全球化趋势的加强，一个国家不可能游离于世界体系之外而单独发展，而必须要融入世界体系。在全球化背景下，许多问题如经济发展、环境保护、国际犯罪、国际互联网等单靠一国的能力无法应对，必须形成有效的国际合作机制以吸引众多国家的参与，才能有效地加以解决。
总之，当今公共经济的主体已呈现多中心趋势，政府已不再是公共经济活动的惟一主体，私人企业、社区、社会第三部门和国际组织业已参与到公共经济活动之中。
二、公共经济主体之一：政府
(一)政府的内涵和基本特征
1.政府的内涵。从政治、经济、社会等不同角度来界定政府的内涵。从政府与国家的关系来看，国家是统治阶级与被统治阶级之间的对立统一体。政府则是实施这种统治、控制和压迫的工具。从政府与政党的关系来看，政府是进行政治调控的枢纽，也是权力的执行机构。从政府与社会之间的关系来看，政府是社会管理的总机关。总之，可以这样界定政府，即政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关。包括立法、行政、司法机构。
2.政府的基本特征。本文在公共经济的视角下看待政府，对政府进行经济学的分析。
DIM(决策、信息、动力)方法是对经济组织分析的一种比较富有解释力的范式，借鉴DIM方法分析政府的决策、信息、动力机制的特征以及对经济行为的影响，就可以得到经济学意义上的政府的特征。
⑴从决策上来讲，政府的决策建立在权力的普遍性和强制性的基础上，也具有强制性、公共性和普遍性。无论是立法、司法、行政决策都具有这样的特征，这一特征使得政府具有以下几个方面的优势：课税优势、禁止或允许的优势、节约交易成本的优势、遏制“搭便车”的优势、承担巨额债务和沉淀资本的优势和拥有独特的财政货币权力。
⑵从信息上来讲，在传统公共行政模式基础上建立的政府，采用科层组织结构，信息的传递是单向度的，自上而下，从较高的势能点传递向较低的势能点，“纵向信息流”是主要的，而市场组织当中市场主体之间是平等的契约关系，信息的收集、传导、处理、储存、取出和分析根据价格相互达成一致和均衡，主要是“横向信息流”，对信息的反应是敏感和快速的。因此，政府机构的人员是遵循官僚制的规则办事，而不是根据市场信息办事，对市场价格、市场均衡和效率不敏感。
⑶从动力上讲，政府的动力来源于政治家的政治纲领约束和推动，来源于官僚的升迁欲望。而市场的动力机制在于企业根据价格信号，通过技术进步和节约组织管理费用等途径降低成本以获取利润，在竞争中取得胜利。政府动力机制的特殊性是分析政府经济行为的重要维度。
总之，政府作为公共经济主体具有以下特征：在决策上具有强制性、普遍性；在信息上主要是“纵向信息流”，对信息的反应相对缓慢；在动力机制上对价格和利润不敏感，而对选票和升迁敏感。
(二)现代市场经济体系中政府如何提供公共产品
公共产品的政府提供就是指政府直接或者间接地介入公共产品生产。政府介入公共产品的生产的特征使得公共产品的生产过程具有与政府融资特征、政府组织和管理特征、政府产权的特征相互一致的属性。
政府提供公共产品有两种基本的类型，一种是政府直接生产，一种是政府间接生产。
1.政府直接生产。
(1)中央政府直接生产。中央政府直接生产的公共产品大多具有纯公共产品的性质。主要有以下几种：①国防：国防是典型的纯公共产品。一般都由中央政府提供。②基础设施，包括文教、卫生、经济、科技等领域的基础设施。比如国家图书馆、国家文献中心、社会福利等。这些基础设施由国家提供可以收到规模效益，也有利于整个社会的发展。③国家知识创新系统。基础科学的研究和前沿科学技术的研究需要大量的投入，而且具有风险和消费的非排他性，私人一般不会进入这些行业，需要政府提供，以增强国家的竞争力和科学技术事业的发展。④大江大河的开发和利用，国土资源的保护和利用、开发和规划等。⑤气象、消防、环境等公共服务。
⑵地方政府直接生产。除了全国范围和跨地区的公共产品以外，其他的可以由地方政府提供。
在北欧国家中，由政府提供公共产品范围要大一些。在崇尚自由市场的国家中，由政府提供公共产品的范围要小一些。在欧洲大多数国家，地方政府直接提供一些保健、医疗、自然资源保护、城市设施、消防、煤气、电力、图书馆、博物馆、中小学教育等。在美国，大多数公共产品都委托给私人企业来生产，但义务教育、道路建设就占了地方政府预算的一半以上。中国地方政府还承担着为经济发展创造良好的基础条件和改善资金的环境等任务。
2.政府间接生产。20世纪70年代许多国家政府面临着财政危机、信任危机、管理危机，为了摆脱危机，西方政府进入“行政改革”时代，“新公共管理”运动很快风靡西方世界。其中，将市场机制引入公共管理是这场运动的主导理念。政府治理的理念从“划桨”走向“掌舵”。政府通过规范市场秩序、充分运用预算安排和政策安排形成经济刺激，创造一个有效率的市场，使私人部门参与公共产品的生产。这就是政府间接生产的方式，主要有以下几种形式。
⑴政府与企业签订生产合同。大量的准公共产品具有一定的排他性，如果收费没有太大的困难，政府可以通过公开招标的形式，与合适的厂家签订合同。美国的大量的公共产品是由各级政府委托给企业来生产的。
⑵授予经营权。科斯在《经济学的灯塔》中通过实证的研究方法证明许多公共产品可以通过国家向“领航工会”颁发许可证的方式进行生产。授予经营权构成了市场进入的障碍，保护了生产者的积极性，同时以牺牲效率为代价。一般诸如通讯、传媒和意识形态等特殊行业，政府都会采取经营权发售的形式提供。
⑶政府参股。政府参股主要是为了向私人企业提供资本和分散私人投资风险。可以分为政府控股和政府入股两种形式。
⑷经济资助。经济资助指对于难于盈利的公共产品的生产，政府通过补贴、津贴、优惠、贷款、减免税收等形式鼓励企业生产。如对教育、住宅和科技领域进行资助。
三、公共经济主体之二：私人企业
(一)私人参与公共经济活动的可能性
1.私人提供公共产品的理论依据。对于公共产品，从A．斯密、J．S．穆勒到A．C．庇古、P．A．萨缪尔森都把它作为市场失灵而必须由政府配置的对象。但是，以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家却提出了相反的看法。
戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入”。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。其中的“选择性进入”为探讨公共产品的私人供给问题，尤其是解决准公共产品的拥挤性问题指明了方向。
继戈尔丁之后，德姆塞茨在《公共产品的私人生产》一文中指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。
可以说，德姆塞茨的论点是对戈尔丁论点的发展，二者都从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私人可以很好地供给某些公共产品。
有的学者如布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员免费搭车的动机就会大大减弱。史密兹进一步认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。
2.经验上的例证。众所周知，灯塔作为一种公共产品，长期以来一直被认为只能由政府提供。而科斯在其经典论文《经济学的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于对灯塔产权的确定与保护。
科斯的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。
(二)私人提供公共产品的条件
私人若想成功地提供某些公共产品，需要以下条件：
1.私人供给的公共产品一般应是准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，政府可利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。而私人提供纯公共产品不是交易成本太大就是不可能。如产权、收入分配政策等制度安排就不能由私人提供。相对来说，准公共产品一般具有规模小、成本低等特点，私人企业一般具备提供此类公共产品的能力。同时，由于准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。
2.在公共产品的消费上必须存在排他性技术。这即是戈尔丁提出的公共产品使用上的“选择性进入”方式。纯公共产品如国防等，由于同时具有非排他性和消费的非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等外部性问题。共同资源产品如公共渔场、牧场等也存在这个问题。而俱乐部产品，由于存在着“选择性进入”方式即排他性技术(如音乐厅的门票)，可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提供产品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供的公共产品难免会陷入“公共的悲剧”。总之，技术性和机构性创新为具有竞争性的私人企业参与迄今为止仅限于公共部门的活动提供了新的机会。
3.更为关键的是，私人若想成功地提供公共产品必须要有一系列制度条件来保障。其中最重要的制度安排是产权。产权的一个特点是其强制性，只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期，从而有足够的激励来行使产权。因此，只有界定私人对某一公共产品的产权，并且有一系列制度安排来保护产权的行使，这样私人才有动力来提供某一公共产品。
(三)私人参与公共经济活动的形式
私人参与公共经济活动、提供某种公共产品的形式一般来说有三种:
1.是私人的独立供给。私人的独立供给指某种公共产品的生产和提供由私人按照市场化方式来单独完成，私人通过向消费者收费来获得收益。科斯的灯塔就是很好的例证。再如香港凤凰卫视在内地的电视节目设置了加密频道，只有付费的观众方可收看等等。
2.私人与政府的联合供给。私人与政府的联合供给指在公共产品的生产和提供过程中，私人和政府由于双方资源的互补而形成了某种联合来共同提供某种公共产品。如政府对私人提供某种公共产品给予一定的补贴和优惠政策，如政府补贴私人治理沙漠等；再如政府和私人就某种公共产品如国防产品签订合同，私人负责生产，政府进行采购后再提供给公众。这样公共产品的生产和提供就分开了。
3.私人与社区的联合供给。指私人与社区通过有条件的联合来提供某种公共产品。社区可给予私人一些优惠政策如提供场地等，这样私人可以以较低的价格向社区成员提供某种社区公共产品；或者社区从私人那里购买一定量的公共产品，再提供给社区成员等等。
四、公共经济的主体之三：社区
（一）社区的一般含义及其经济特征
社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系的和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。一般来讲，社区包括以下四层含义：一是社区总占有一定的地域，如村落、集镇等。二是社区的存在总离不开一定的人群。三是社区中共同生活的人们由于共同的利益，面临共同的问题，具有共同的需求而结合起来进行生产和其他活动。四是社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。
（二）社区如何提供公共产品
社区提供公共产品的形式是多样的，随着市场经济的发展，国家与社会关系的不断调整，社区提供公共产品的范围、领域、形式不断扩展。以下介绍几种常见的社区提供公共产品的形式。
1．社区通过产前契约的形式提供公共产品。所谓产前契约，也就是在社区没有某种公共产品而该产品又为社区中的人们所需要的时候，在生产前大家进行谈判，如果大家各自表达各自的需要程度不足以生产出来公共产品，则资金归还社区成员。
对于产前契约，社区的成员主要有三种对策：一是，其他人提供资金，自己搭便车。二是，他支付其保证相应份额。三是，整个社区成员都试图搭便车，结果致全体被排除。
布鲁贝克尔证明了在社区中由于人们之间的亲密关系，多次博弈的结果将导致第二种结果。结果是公共产品能够有效地供给。公共产品的提供具有决定意义，从而提出关键人物提供公共产品的方式。
所谓关键人物是对社区成员有较大影响，并直接承担生产责任的人。当社区中对某种决策争议比较大的时候或者赞成和反对的人势均力敌的时候，关键人物对公共产品的提供起到了一锤定音的作用。
2．组建私人管理机构。出于减少社区生产公共产品决策时的谈判费用和决策成本，组建私人管理机构是可行的办法之一。
私人管理机构作为一种社会治理的重要形式，具有自愿性、排他性、补充性、竞争性的特点。所谓自愿性就是说私人管理机构的组建是建立在社区成员自愿加入的基础上的，不受强制力量的约束。加入和退出出于成员的自由契约。排他性是建立在自愿性的基础上的，组建的私人管理机构提供的公共产品仅仅提供给参加私人管理机构的成员。补充性是说私人管理机构作为政府提供公共产品的补充。竞争性就是由于私人管理机构提供公共产品的成本可能小于政府提供公共产品的成本，与政府提供公共产品形成潜在的竞争。
私人管理机构一般采用两种形式：居民社会团体和社区企业促进联合体。前者由住户组成，后者由社区中的大小厂商组成，他们执行能力来源于契约、客观条件对产权交易的限制等等。
3．自愿供给。公共产品的企业提供关键是解决企业通过市场机制向消费者收费的问题,政府提供公共产品关键是看公共选择如何使真实的偏好显现出来的问题，公共选择的规则是关键。社区中存在一种自愿提供公共产品的方式。自愿者的支付采用多种形式，一般来说有金钱和时间两种形式。
五、公共经济主体之四：第三部门
（一）第三部门的定义
第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的市场部门(企业)之外的组织或部门，包括志愿团体、社会组织或民间协会等。第三部门具有组织性、自愿性、自治性和非利润分配性的特征。第三部门与政府部门、市场部门共同构成当代社会的三大支柱，成为当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。
（二）第三部门兴起的原因
由第三部门提供公共产品源自于一系列来自公民个人、政府以外以及政府本身的压力。它反映了自20世纪70、80年代以来的一系列独特的社会和技术的新的变化和特征，以及酝酿已久的对政府能力的信心危机。政府在各种压力之下，不得不逐渐从公共领域退却。为了填补政府在提供公共产品方面的空白，各种各样的非营利性组织应运而生。具体来讲，由第三部门提供公共产品的原因有以下几方面：
1.市场提供公共产品的失灵。由于公共产品在消费中具有收益的外部性特征，这就难以把搭便车者排除在外，私人在不能收回成本的情况下，就没有激励提供公共产品。同时又由于公共产品一般具有规模大、投资回收期长等特点，私人无力承担提供任务。既然私人不愿或者不能提供公共产品，那么，只好由其他部门或组织来完成这项任务。
2.政府在提供公共产品上的失灵。⑴存在效率低下现象。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其效率和效益较私人部门难以测量，因而，现实中普遍存在政府公共部门效率和效益低下的现象。⑵存在“寻租”现象。官员也是理性的经济人，在公共经济活动中也会出现特殊利益集团的寻租现象。⑶公共服务领域的不断扩大，使得政府财政难以为继。总之，政府在提供公共产品方面,质量下降，民众已经不满，必须改革。
3．自由主义的重新兴起和公民自决意识的觉醒。20世纪70年代初，以哈耶克、弗里德曼等为首的自由主义重新在西方国家兴起，他们主张减少政府对市场、社会和公民的干涉，要求政府把原来属于市场、社会和公民的权利重新归还给人民，政府退回到原来的“守夜人”地位。与此同时，伴随着民主化进程，公民的自决意识也逐渐觉醒，他们要求把事物的决定权掌握在自己手中，并且组织起来以改善自己的状况或者寻求一些基本的权利。在这种情况下，第三部门作为一种介于政府部门和私营企业部门之间的组织形式，成了社会和公民首选的目标。
（三）第三部门提供公共产品的优势
第三部门在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势，表现如下：(1)创新优势。创新优势既包括技术创新，也包括制度创新。如印度的社区初级保障体系、无烟炉、卫生厕所的发明和推广等都是在第三部门的主持下完成的。(2)贴近基层的优势。很多第三部门以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象。一些第三部门坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，具有减少市场机制的负面效果，超越国家机构的官僚作风，增进人际和谐的优势和功能。(3)灵活优势。第三部门在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，便于根据不同的情况及时做出调整。它们政治性不强，官僚化程度低，便于去做政府不便去做的事情。它们擅长从事小型发展项目，对社会基层迅速做出反应。(4)效率优势。美国著名管理学家彼得·杜拉克曾经指出，第三部门的特点使它在一些功能上能够代替政府很快解决许多社会问题，同时，因为它的效能是政府的两倍，削减了政府赤字。在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里，第三部门常常比政府做得更好、更有效。凭借这些优势，第三部门在社会管理中扮演着越来越重要的角龟，越来越显示出强大的生命力。
六、公共经济主体之五：国际组织
（一）国际组织和国际公共产品
随着全球经济一体化的不断深入发展，世界上国与国之间的联系越来越密切，国家之间的政治和经济关系也相互影响，相互作用。与此相适应，为了解决国际之间各种各样的问题，国际组织便应运而生。作为国际组织的产物，国际公共产品也日益受到国际社会的关注。下面就主要探讨国际公共产品产生的原因和分类。
（二）国际公共产品产生的原因
所谓国际公共产品，就是具有一定的非竞争性和非排他性而消费群分布在不同国家的产品。从经济学分工理论的角度来看，国际公共产品产生的原因有以下几方面：
1.专业化分工。分工的演进相对于分工前永远是一个不断从封闭转向开放的过程。在这个永不停止的过程中，市场的范围越来越大，原先相互独立的市场之间的融洽程度越来越强。当分工水平达到一个高级的地步以后，就需要国际化的市场来容纳分工所带来的生产效率的提高，而专业化所带来的网络式交易就使经济主体之间的交易量呈现几何级的增长。这样必然产生这种交易中的共同利益和冲突协调，于是，用来协调和解决利益或矛盾的国际组织就产生了。相应地，国际公共产品就产生了。
2.在专业化分工不断地演进中，市场一体化范围不断扩大的背后，必然是信息不对称的上升。当分工发展到需要一个国际市场之时，信息不对称也就达到一个很高的水平。而信息不对称意味着不确定性的增强。如同产品生产专业化后需要贸易相连接形成更广的统一市场一样，信息不对称的加强也需要信息的沟通，而最终形成更大的信息沟通网络。那么，谁来增进信息对流而减少信息不对称，这自然而然就需要国际性的组织来完成这项任务。
（三）国际公共产品的分类
依据国际公共产品产生的基本原因，其可以分为以下类别。
⒈以专业化分工为基础，依附于贸易行为的国际公共产品。包括多边贸易体系、国际金融体系。
⒉被普遍认同的国际法准则和协调国家和地区之间利益冲突的机制。如世贸组织的裁决和国际维和行动。
⒊以环境保护为基础的集体行为。这类国际公共产品又可细分为两类: 一是政府间的协调行为，通过政府的部分财政支出，或者共同行动减少污染，或者共同研究开发防止环境恶化的方法和手段；一是民间通过国际捐赠而发展起来的环境保护行为。
⒋国际红十字会提供的国际间的普遍救护和联合国难民署等提供的一些救助。
⒌国际间统一的技术标准，尤其是在邮政、电讯等方面的标准。国际互联网也是一种典型的国际公共产品。它被全世界的网络开发商所提供，但作为整体的国际互联网，不属于任何一个开发商，也更不属于某个消费者。
七、公共经济主体多中心趋势对政府治理结构的影响
公共经济主体的多中心趋势对政府的治理结构产生了重要影响。它意味着政府存在自身的限度，并不是公共经济的惟一主体，不是公共产品的惟一供给者，在政府之外还有其他公共经济主体的存在。公共领域的多中心体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政府、市场、社会乃至国际社会多维框架下的多中心治理模式。
在公共经济主体的多中心趋势下，政府在公共经济活动中仍然发挥着至关重要的作用。除了要提供基础性的公共服务和公共产品外，政府的作用主要集中在以下方面：
1.政府要为公共经济活动的其他主体提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为其他主体从事公共经济活动创造良好的制度环境。
2.其他主体从事公共经济活动可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。
3.在其他主体从事公共经济活动的过程中，政府有必要给予公共产品的消费者某种支持。
政府在公共经济主体多中心趋势中的作用表明，在公共经济活动中，不存在政府、市场、社会乃至国家的完全分野，实际上，它们的作用是互补性的。我们不能将它们之间的关系割裂开来。
