——公共经济学讲座（一）

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公共经济学起源于西方，是从财政学发展演化而来的。20世纪80年代，公共经济学理论被西方经济学界广为接受。传统西方经济学把社会经济主体分为私人部门和公共部门两大类。私人部门指企业和家庭，公共部门由中央和地方政府及其附属机构、非金融性公共企业和政策性金融机构组成。公共经济学就是研究以政府为主体的公共部门的经济行为的科学，或者说是从经济学的角度来解释、分析和规范政府（公共部门）的职能和作用的科学，研究和分析它们所从事的经济活动的主要后果及其与社会目标关系的科学。公共经济学，又称“公共部门经济学”（Public Sector Economics），由于传统上，公共部门的主体是政府，因此通常又叫做政府经济学。

一、 公共经济学定义

㈠私人部门和公共部门的划分

1．西方传统经济学把社会经济主体分为公共部门和私人部门两大类。公共部门是指政府及其附属物；私人部门是指企业和家庭。虽然政府与企业一起共同参与国民经济活动，但是其行为方式和目的却是大相径庭。企业和居民作为私人部门是以收益最大化为前提和目标的；政府却不能，它的经济活动一方面不能忽视成本与收益，另一方面又必须以全社会的公平、公正为前提和目标，其作用主要表现在三个方面：收入再分配功能；社会资源配置功能，宏观经济稳定功能。

2．政府的作用和职能

⑴收入再分配职能。是指政府为实现社会公平对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。在市场经济条件下，个人收入分配是通过微观层次和宏观层次两个环节进行的，由于现实生活中客观存在着劳动能力，财产占有的差异，就业机会又不可能均等，所以造成占有资本多的人，收入就高，仅靠出卖劳动力的人，收入就低。另外，市场机制对劳动者出卖劳动力的报酬也是以其“生产能力”为标准的。能力越大，收入越高，这当然会有助于资源配置效率的提高。但市场不能照顾生产能力小或没有生产能力的人，也就是说，市场不能保证分配的公平合理，需要政府或公共部门进行收入的社会性再分配。

⑵社会资源配置职能。是指政府运用一定机制，通过财力分配，引导人力、物力的合理流向，实现资源的优化配置。公共经济学研究的资源配置包括两个方面，一方面是实现社会资源在公共部门与私人部门之间的最优分配；另一方面是公共部门内部资源的最优配置。

⑶宏观经济稳定职能。指政府通过制定财政政策、货币政策，通过调控工资和物价水平等手段来保持宏观经济的稳定。例如，1998-2004年，我国在亚洲金融危机冲击下出现紧缩的背景下，实行了7年积极财政政策。2007年，为防止经济从偏快走向过热，防止物价由结构性上涨演变成通货膨胀（两个防止），我国10次上调存款准备金，由9%调高到14.5%，6次上调存贷款基准利率（加息）。这是我国政府运用财政政策和货币政策保持经济稳定的典型案例。

㈡公共经济学定义

公共经济学，又称“公共部门经济学”（Public Sector Economics）。由于传统上的公共部门主体是政府，因此通常又叫做政府经济学。

对于什么是公共经济学，由于角度不同，定义也不止一个，本文认为，公共经济学是研究以政府为主体的公共部门的经济行为的科学，或者说是从经济学的角度来解释、分析和规范政府（公共部门）的职能和作用的科学。研究和分析它们所从事的经济活动的主要后果及其与社会目标的关系的科学。

二、公共经济学的研究对象

㈠公共部门的主体是政府及其附属物

⒈政府是国民经济中唯一通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体。

⑴政府作为合法公共组织，具有产生并凌驾于社会的公共权力，依法管理社会公共事物。

⑵政府对特定区域内的居民负有政治责任，参与非市场性的社会生产活动和社会财富的再分配。

⑶二战后，政府直接进入了社会生活的各个方面。

⒉ 政府和公共部门的外延

⑴狭义政府——中央政府及附属机构。

⑵广义政府——中央和地方政府及其附属机构。

⑶狭义公共部门——中央和地方政府及其附属机构，非金融的公共企业。

⑷广义公共部门——中央和地方政府及其附属机构，非金融公共企业，政策性金融机构。

几点说明：

第一，因为金融企业的特殊性，故将金融企业与一般性非金融企业分列。一般性非金融企事业只是在国民经济特定领域提供产品和劳务，有些只是个别政府机构职能的扩大与延长，对国民经济的影响有限；而金融性的政府企业有超越个别政府机构的职能，对整个社会的资源配置直接起作用，对国民经济有极大影响。

第二，我国国有企业一部分属于公共部门；另一部分因其生产的产品不是公共产品,不属于公共经济学意义上的公共部门。

第三，关于中央政府和地方政府的职能区别

中央政府的任务主要是国防、邮政、造币及调节区域间与国家间的商业活动；而地方政府主要是教育、福利、警察与消防以及其他地方性服务，如公共图书馆、污水处理及垃圾处理。

㈡主体的经济行为

⒈研究政府的财政收支。即根据法律征收的税金，根据政治程序决定的预算，支出各项费用是政府经济行为的核心。既然政府也是一个经济主体，其财政收支也应该讲究收益与成本。

⒉研究政府财政收支对国民经济的影响。财政收支以前只是维持政府人员生存和政府运作的非生产性开支，随着政府规模的不断扩大和凯恩斯主义功能财政思想的影响，财政的作用后来就不只限于维持政府自身的存在和继续，而是已成为调节国民经济的重要手段。

⒊研究公共部门经济的合理性和必要性。战后，各国政府出于调节经济和扩大社会福利的需要，出资兴办的企事业不断增加，连同财政收支一起成为国民经济中一个庞大的部门。因此，弄清楚为什么要维持如此庞大的公共经济以及如何使其发挥应有的作用，变得十分重要。

㈢公共经济学的研究对象

主要是中央和地方政府的经济行为以及包括官方金融机构在内的所有由中央与地方政府出资兴办经营的企事业的存在意义和经济行为。

三、公共经济学的研究任务

⒈基本任务是提出经济政策的理论，分析一种政策可能产生的正面效应和负面效应。不是直接确定具体的政策

研究经济政策理论涉及的政策目标主要有：效率——资源配置的效率，含劳动效率；公平——收入分配的平等；增长——GDP的增长；稳定——宏观经济稳定。以上目标有时不可同时兼得，只可能兼顾。

公共经济学的“公共性”，决定了它特别关注的政策目标，更加重视公平、稳定和经济安全。但这些目标是建立在效率和增长的基础之上，而且，政府在干预经济时本身也有效率问题。

⒉公共经济学研究政府如何为市场经济提供公共服务

市场经济的运行面对一系列的公共问题，公共经济实际上是为市场经济提供公共服务，提供外部条件，以克服、弥补市场失灵。当然，现代经济理论也指出，公共部门在参与经济活动时会产生政府失灵，为此，有必要对非市场决策的可能性与局限性加以分析，即对公共选择问题进行研究。

⒊公共经济学也研究公共决策

这里的公共决策不是指在不同的决策之间选择，而是在不同的选择原则之间进行选择。

　 　四、公共经济学的产生与发展

公共经济学的形成和发展，与财政学有着非常密切的关系。公共经济学是在财政学基础之上形成的。

（一）公共财政学

1892年，英国经济学家巴斯塔布尔第一次以《公共财政学》为书名出版了财政学专著，标志着国家财政学向公共财政学的转变。

（二）公共经济学

1959年,美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)《财政学原理：公共经济研究》（The Theory of Public Finance:A study On Public Economics）中首次引入公共经济这一概念。1964年，瑟奇·克里斯多芬·科尔姆《公共经济学基础——国家经济作用理论概述》首次使用公共经济学为书名。1965年列夫·约翰逊《公共经济学》一书出版。 这三本著作标志着公共经济学的初步确立。此后，大多数著名的财政学家如费尔德斯坦、斯蒂格利茨、阿特金森、杰克逊等纷纷将著述中的公共财政学改称为公共经济学或公共部门经济学。

20世纪80年代，公共经济学理论被西方经济学界广为接受。对推动公共经济学的形成作出过突出贡献的经济学家至少包括：李斯特、迪策尔、沙夫勒、门格尔、杰文斯、瓦尔拉斯、威克塞尔、林达尔、萨缪尔森、马斯格雷夫、布坎南等。

五、公共经济学与其它学科的联系与区别

㈠公共经济学与公共财政学（传统公共财政学）

公共经济学所依据的经济理论、研究范围、内容、方法等与公共财政学相比都有实质性的变化。

⒈公共财政学导源于亚当·斯密的古典经济学，其经济理论基础是自由放任经济学的基本观点。20世纪初期以来逐渐成熟的福利经济学，为公共财政学扩展到公共经济学提供了理论基础和研究方法。

⒉公共财政学主要研究的是财政收支本身的问题，特别是财政收入问题。公共经济学不仅要研究财政收支问题，更为重要是要研究财政收支活动对经济的影响。因此，公共经济学所要分析的是政府所从事的经济活动的后果及其与社会目标的关系，所以在公共经济学中直接融入了公共选择理论、宪政理论、官僚政治理论，更直接地说，下述一系列的问题是公共经济学必须研究，而公共财政学所不能包容的：公共物品的最佳供给、外部效应的矫正、公共企业的定价、成本收益分析、经济政策与宏观经济的稳定等等。

⒊公共经济学采用研究方法：实证分析方法和规范分析方法；数理经济学和计量经济学。规范分析体现了经济学的人文精神和伦理观念，是经济学和其他社会科学不可缺少的分析工具。

㈡公共经济学与福利经济学

福利经济学是以一定的伦理价值判断为前提，对经济体系的运行进行社会评价，以寻求最大社会经济福利的规范经济学。它是关于社会福利和个人分配最大化的经济学分支。它在理论上主要探讨了三个问题：公共利益，公平分配，社会福利。

⒈庇古的旧福利经济学

庇古的思想主要有：⑴指出了通过改善分配来增加社会福利总量的思想。“福利”是人们对享受、满足的心理反应或主观评价。福利可分为广义的“社会福利”和狭义的“经济福利”，只有“经济福利”才是福利经济学的主要研究对象。基于边沁主义与“收入的边际效用递减规律”的前提之上，提出两个基本命题——国民收入总量越大，福利越大；国民收入分配越平均，福利越大。⑵提出了通过政府干预来提高社会福利总量的思想。实行强制转移支付，直到高收入者和低收入者的货币收入的边际效用完全相等为止。此时社会经济福利达到最大。⑶提出边际私人成本和边际社会成本的概念，为后来发展起来的“外部性理论”奠定了基础，并成为政府介入经济活动的重要依据。

⒉新福利经济学

新福利经济学的帕累托最优原则(Pareto Optimum)已成为公共经济学的重要组成部分。所谓帕累托最优就是指资源的配置已经到了在不损害别人的前提下就无法改善的境地。帕累托最优忽视了最大福利的充分条件，没有看到每一项经济政策将难免使一部分人受益而使另一部分人受损的客观事实。于是卡尔多、希克斯等人进一步提出了“补偿原则”：如果生产与交换的任何改变使一部分人的福利增加而使另一部分人的福利减少，那么，只要增加的福利超过减少的福利，就可以认为这种改革会增加社会福利，并认为，在长期的政策改变中，对收入和分配的影响是或然的，从而结果将互相抵消。

㈢公共经济学与政治学、伦理学

公共经济学中的公共产品理论，公共选择理论是公共经济学和政治学之间的桥梁之一。公共选择理论的一系列选择本身就是一个极其复杂的政治博弈过程。同时，也必然会涉及伦理学标准和社会结构问题，使公共经济学与伦理学和社会学有了内在联系。

㈣公共经济学与微观经济学

公共经济学与微观经济学的联接点在于：⑴微观经济学研究了价格管理，消费与生产调节，收入分配平均化等政府的直接经济行为——公共经济学就是研究政府的经济行为的。⑵公共经济学把政府本身也看成是一个单个经济单位，对其经济行为是否最大化进行分析。

微观经济学的一些主要分析工具，如个量分析、成本收益分析、均衡理论、边际效应理论等也在公共经济学中广泛应用。

㈤公共经济学与宏观经济学

宏观经济学包括国民收入决定理论，就业与通货膨胀理论，开放经济理论，经济周期与经济增长理论，宏观经济政策等等。宏观经济学诞生于20世纪30年代，在此之前，作为公共经济学的前身，财政学是不会以宏观经济学为基础的。随着宏观经济学的发展，财政学中的宏观经济分析内容逐渐增加。

但是随着宏观经济学和公共经济学的发展，过于庞大的宏观经济分析内容逐渐被排除在一般的公共经济学教科书之外。现代公共经济学教科书往往很少涉及宏观经济学的内容。

六、研究公共经济学的意义

公共经济学作为一门主要研究政府等公共部门经济行为的社会科学，尽管其产生的时间不长，但是由于公共经济在整个国民经济中不可替代的地位，对公共经济的研究从其一开始出现就引起了西方经济学界的密切关注，并且一直在不断地发展和完善。

　  中国作为一个新兴的市场经济国家，从20世纪90年代开始引入和研究公共经济学，伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，我国的公共经济学研究也逐渐地深入发展，并为我国的经济建设做出了巨大的贡献。

　  随着市场化改革的不断深化和加入WT0后市场的逐步开放，中国的投资主体、消费主体、交易主体、分配主体等经济活动主体必将进一步多元化，随之而产生的公共经济活动需要也会不断扩大。不难设想，如果没有高效率、高质量、高水平的公共经济协调管理活动作为保障，便没有整个社会经济健康、稳定和可持续的发展。

　  但是，由于我国的公共经济学研究起步较晚，再加上我国经济体制处于从高度集中的计划体制向市场体制的转轨时期，在总体上，我国的公共经济学研究还相当薄弱。因此，加强我国的公共经济学研究，对于促进社会主义市场经济的持续、稳定、健康和有序发展，指导公共经济管理活动，提高我国公共经济和整个社会经济发展的质量和速度，具有重大的理论与现实意义和深远的历史意义。

　  具体来讲，研究公共经济学有以下几方面的意义：

　  1.研究公共经济学，有助于繁荣我国的经济学理论研究。公共经济学作为一门新兴的，产生于西方发达国家的学科，在西方市场经济比较成熟的国家已经发展得相当完善。但是，对于我国来讲，则是刚刚起步。作为公共经济学研究对象的中央政府的经济行为，地方政府的经济行为，公共部门的存在意义及其经济行为等等，它们在社会主义市场经济体制中的地位和作用，都是现在和将来我国公共经济学研究中方兴未艾的热点和重点。因此，从理论上来讲，对作为经济学重要分支的公共经济学的研究，将会极大地促进我国经济学的研究，繁荣我国经济学科的发展。

　  2.研究公共经济学，有助于政府更好地进行微观经济管理。自从20世纪30年代西方经济大危机后，随着凯恩斯政府干预主义的兴起，在西方市场经济国家中，政府开始全面和深入地介入微观经济管理。从某种意义上来讲，政府介入微观经济管理，导致了经济学界对政府经济行为的研究，这也是公共经济学产生的原因之一。所以，研究政府的微观经济行为，如政府直接或间接地创办企业或者参股经营；政府利用其国家信用在金融市场上弥补私人资本的不足并为社会成员提供各种风险保险；政府通过在市场上进行购买间接影响社会资源的配置；政府通过制定针对微观经济运行的法律、法规对微观经济活动进行管制以及政府通过价格补贴或发放补贴性贷款来支持某个产业的生存和发展等等，将会有助于政府更好地进行微观经济管理。

3.研究公共经济学，有助于政府更好地进行宏观经济管理，维持宏观经济稳定和推动宏观经济增长。由于市场失灵的存在，单纯的市场经济国家的经济通常表现为频繁的经济波动，进而影响到整个国民经济的稳定和发展。因此，现代的国家通常借助于财政和货币手段来影响产出、就业和通货膨胀。即政府通过使用财政政策和货币政策两种基本的宏观政策工具，来影响本国经济的总支出水平、增长率、产出水平、就业与失业率、价格水平和通货膨胀。通过采取宏观经济措施，政府可以达到平稳经济波动的目的，减少经济波动带来的损失。所以，研究公共经济学，有利于政府更好地了解和掌握国民经济的运行规律，进行宏观调控，实现经济的稳定和健康发展。

4.研究公共经济学，有助于政府更好地参与社会产品的再分配，维持社会公平和社会稳定。公共部门的一个重要作用就是尽可能地减少由于市场失灵所带来的社会分配不公，消除社会不稳定的经济因素。在实践中，政府通过征收累进所得税，转移支付，公共补贴，收入增加计划和提供社会保险等方式参与社会财富的再分配，改善市场分配机制造成的社会分配不公问题。政府如何在不影响市场效率和经济发展的情况下，实现社会分配的公平，是公共经济学研究的一个重要内容。

　  5.研究公共经济学，有助于在国际经济领域中为本国创建一个良好的国际环境，维护本国的经济利益。在国际经济中，政府代表一个主权国家的经济利益。在当代世界中，随着国际经济交流和合作越来越频繁，国际贸易迅速扩大，各国金融市场日趋融合，政府在国际经济舞台上代表一国经济利益的关键作用越来越重要。政府通过制定贸易政策，来推动本国与其他国家之间贸易的发展，同时也通过制定一些保护性政策和采取保护性措施来保护本国幼稚产业的发展；政府可以结合本国宏观经济管理目标，借助于汇率的调节、公开市场业务和利率变动等宏观管理工具来影响国际贸易收支，甚至达到稳定地区或者世界经济的目的。此外，政府通过参与国际组织，或者与其他国家共同制定国际公约或协议来为本国创建一个良好的国际环境，并积极地参与国际经济的发展。