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第六章:公共政策

     
 

                          

 

一、何谓公共政策

 研究公共政策,首先必须弄清楚何谓公共政策,这一点通常是通过对“公共政策”这一范畴进行定义(definition of category)来实现,“公共政策”这一概念迅速成为政府部门、学术理论界中的流行用语。但是在当代,无论是国外学术界,还是中国学术界,人们对公共政策概念的认识是很不一样的,关于公共政策的界定不仅多样,而且相互间也存在矛盾。目前可以找到10多种关于公共政策的定义,从现有的文献资料来看,有关公共政策的定义大体上可以归纳为以下三个主要类别:

“管理职能”型定义

以威尔逊、伊斯顿为代表的以管理职能为中心内容的界定。如威尔逊(Woodrew Wilson)就认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。在威尔逊看来,公共政策主要是一些法律和法规;这些法律与法规又是由政治家制定出来的并且只是交给公共行政人员去执行的。伊斯顿(David Easton)则认为:公共政策是“对全社会的价值所作的权威性分配”。

这类界定强调的是:公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的规范控制手段;公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理;公共政策是以政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。 

“活动过程”型定义

以拉斯维尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定。如拉斯威尔(Harold DLasswell)与卡普兰认为:公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”。安德森(JEAnderson)则认为公共政策是“一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的”。

这类界定强调的是:公共政策是政府有明确目标的活动;公共政策是政府运用大量资源,通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程;公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。

“行为准则”型定义

以国内多数学者为代表的以“行为准则”为中心内容的界定。如林金德在《政策研究方法论》中所说:“政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目”。张金马在《政策科学导论》中认为:“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。”伍启元在《公共政策》中指出:“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”

这类界定强调的是:公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略;公共政策是引导个人和团体行为的准则;公共政策是管理部门保证社会或某一区域向正确方向发展的行动计划或方案。

上述三类有关公共政策的定义,既有差异性,也具有共同性。其共同性在于,都强调了公共政策是与以政府为主的公共部门的活动联系在一起的;都认为公共政策是必须付诸实施的、有目的的方案、计划、措施;都同意公共政策是为解决社会发展问题的活动。其差异性在于,有的人侧重于公共政策的公共管理方面;有的人更重视公共政策的活动过程方面;有的人较多地关注公共政策的行为规范和准则的方面。公共政策定义是否准确、清晰,关系到整个公共政策知识体系的科学程度。

在此基础上,我们可以结合当前的实际需要与学科发展的趋势,对公共政策给出一个简单的、然而是本质性的规定:公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展,通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径,利用公共资源,达到解决社会公共问题,平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引,它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。这一本质规定在尽量保留已界定的共同内容的基础上,将“管理职能”、“活动过程”、“行为准则等有差异的内容有机结合起来。

公共政策不仅具有政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性等普遍性特征,而且随着公共政策问题更加复杂化、内容更为丰富化、模式与方法日益多样化等新情况的出现,使得现代公共政策在基于普遍性之上呈现出个性与特殊性,通过政策问题、政策内容、政策模式与方法体现出来。 

 二、公共政策的类别

依照内容分,可以将公共政策的类别分为元政策,基本政策,具体政策。

元政策是指在公共政策的层级系统中最深层的政策,是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称,其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。其功能为排序价值,选择方向,规定程序。

基本政策通常是高层次的,大型的,长远的,带有战略性的政策方案。基本政策侧重于目标陈述,为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。其特征有权威性、广泛性、稳定性、系统性。

具体政策是指凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策,都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面:针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定;表现为一系列的行动步骤和行动方案;必然要求有对应的部门或机构来具体实施;实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。

 

三、公共政策系统的各个要素

 

(一)公共政策的主体

不是任何人或任何组织都能制定和实施公共政策的。从政治体制内外关系来区分,可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。从人们在政策制定与执行中的作用来区分,可以分为政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。就政策的制定主体来说,也可以依据在决策中的作用分为决定主体、参议主体与参与主体。公共政策的决定主体通常指在对政策预案选择时,能够作出最终决定的主体。政策参议主体是指政党、政府系统内外的专职的或兼职的政策咨询人员、政策分析人员。政策参与主体是指在政策制定过程中发表意见的公众。

(二)公共政策的客体

公共政策的客体指公共政策发挥作用时所指向的对象。公共政策客体是一个由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”与“范”相一致的社会状态子系统,它包括了三个层面的内容:公共政策的制定与实施所要改变的状态;公共政策执行中所要直接作用的对象;公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛

(三)公共政策的资源

公共政策的资源是指公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的、可靠的政策资源是政策正常运行的基础。公共政策的资源是政策周期性运行中的成本支出,公共政策从制定、执行到评估,都需要耗费大量的人力、物力和财力,没有一定的资源作为投入,就不可能有作为产出的良好的政策效果、政策效率与政策效益。在一般情况下,政策运行中的产出是和其投入成正比的。

   (四)公共政策的表现形式

   公共政策的形式有三类,一类是实现政策的手段。公共政策不仅包含目标,而且也包括为实现目标所必须采取的手段。其中包括执行政策所需要的项目、措施、策略、方法和技术。在实施公共政策时,由于同一公共政策所面对的在不同空间、不同时间分布上的存在差异性的政策客体,公共政策的另一类形式是其多种表现形态,如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目。公共政策的第三类形式是其文字形式,主要有:指示、意见、纪要、决定、条例、章程、计划、批复、工作报告,等等。

 

四、公共政策的基础功能

 

研究公共政策的功能必须从其属性、向度、类别三方面着手。公共政策的功能具有时空性、互补性和系统性等属性。同时,公共政策在对社会生活发生作用时具有正向效应与负向效应两种相反的向度。然而,公共政策功能分类方面比较重要的是其基本功能。从整体说,社会的公共政策系统对社会的存在、运行和发展起着导引、协调、控制、分配的作用。

(一)公共政策的导引功能

  社会活动主体的行为是可以规范和引导的。制定与实施公共政策正是针对社会利益矛盾而引发出来的社会公共问题去确立一定的行为准则,凭借这些准则规范和指导人们的行为,从而改变社会的人力、物力、财力等资源在空间的分布与时间流动上的配置,对社会过程的发展方向、速度、规模进行约束,使社会生活中基于利益的、复杂的、相互冲突的行为被有效地纳入到统一的轨道上来,保证社会形成合理的秩序,并依据某种既定的目标前进。

公共政策的规范导向功能主要是通过两种途径表现出来的。一是借助于目标要素,规范行为方式。二是借助于价值要素,规范行为方向。凡政策都包含一定的价值系统、规范系统和行为系统。公共政策的规范导向从受作用程度来划分,可以分为直接导向与间接导向;从作用的结果来衡量,可以分为正向导向和反向导向。

  (二) 公共政策的协调功能

公共政策协调功能的基础包括两个方面:一是这种协调的必要性,二是这种协调的可能性。社会之所以需要运用政策进行协调,乃是因为现代社会的运行不是一个自发的、无序的过程,而是一个依据客观规律的、有秩序的过程。只有有意识地去调节人与人、人与社会、人与事物、事物与事物之间的关系,才能保证公众利益的均衡合理,保证社会发展的持续有序。社会活动之所以能进行协调乃是因为现实社会中的个人、群体和组织所具有的利益,不仅是客观的,而且是具有弹性和可替代的。公共政策对社会利益、行为的协调具有事后性、互动性和多样性的特征。公共政策发挥协调功能的方式既可以在社会常态运行下表现出来,也可以在社会的非常态运行下表现出来。在社会的常态运行下,政策的作用就是对这些一定范围内的利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调,使之趋于和谐。在社会非常态运行时,公共政策对社会利益、行为的协调还具有渐进的与激进的两种方式。

 

(三)公共政策的控制功能

现实社会中存在着各种不同的利益群体,它们之间不可避免地会有摩擦、冲突以至对抗。政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控。公共政策的调控也有直接作用与间接作用两大类。一般地说,一项政策对于其控制的领域所起的作用是直接性的,而对于相关的领域,其作用则是间接的。

公共政策的调控还可分为平衡调控与非平衡调控两种方式。社会的发展既可以在各种利益平衡的状态下实现,也可以在突出重点的非平衡的状态下实现。平衡与非平衡在社会发展中是交叉出现的。就公共政策调控的结果来说,公共政策控制功能可以有积极调控与消极调控两类。政府制定的政策在付诸实施后,其最终的效果可以是积极的,正面的;也可能是消极的,负面的。这主要取决于公共政策的目标、目标与实施方案之间的联系、政策实施的条件与途径。

(四)公共政策的分配功能

公共政策之所以具有分配功能是由于政府具有参与社会再分配的职能。政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配。任何政府在分配社会公共资源时,总是要解决向谁分配,怎样分配等问题。公共政策正是围绕这些问题制定与实施的。在不同的社会经济、政治条件下,政府制定的权威性的分配原则是不一样的,从政府的公共政策中获得好处的公众群体也是不一样的。一般地说,政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种:一是为追求效率而鼓励扩大差别的原则;二是为消灭差别而牺牲效率的原则;三是效率与公平粗统一的原则。在计划经济体制下,政府推行的公共政策在分配功能上贯彻的是牺牲效率的平均主义原则。在市场经济体制下,社会主义国家的政府所制定与实施的公共政策实行的是效率与公平相兼顾的分配原则。

 

五、 中国公共政策学科的发展

 

中国公共政策不仅有悠久的实践历史,也有深厚的思想基础。这主要是古代的谋略思想和马克思主义的政策思想传统。但这些丰厚的理论素养只是以零星的知识存在于其它的学科体系中,没有独立出来成为自成一体的知识系统。真正学科意义上的中国公共政策研究是从改革开放以后才兴起的,先后经过了孕育和开创两个主要阶段。

 (一) 中国公共政策学科的孕育阶段(20世纪80年代)

1970年代末开始,中国社会进入改革开放的新时期。1979年至1990年代初,以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。在这一阶段上,邓小平支持和领导了真理标准大讨论,实现了第一次思想大解放,在此基础上,果断地抛弃了“以阶级斗争为纲”的错误政策,提出了以“一个中心、两个基本点”为主要内容的党在初级阶段的基本路线。在领导政策创新实践的同时,邓小平对新时期的政策理论作了研究。他指出,政策的本质要求是要讲求实效,给人民以物质上的实惠;检验政策是否正确的标准,不是人们的主观愿望,而是客观实践;政策的合法性是由多数群众是否满意来决定的,一项政策好不好,主要看工人、农民和知识分子赞成不赞成;政策执行必须坚持稳定性与连续性的原则,一项政策经过实践检验是正确的政策,就必须坚持,凡被实践证明是不完全正确甚至错误的政策,就必须修正或抛弃。

公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件;同时,改革开放中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求。在80年代初,邓小平就提出,在学科发展上要赶快补课,要重新恢复政治学、社会学、法学和行政学,其中也包括公共政策的学科建设。这为公共政策学科的发展提供了条件。

随着政治学、行政学等学科的恢复,高等学校、社会科学研究部门开始进行政治决策和行政决策方面的研究。此时的公共政策还远未独立出来,被包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。与此同时,一些学者开始介绍和翻译台湾地区和国外的公共政策的文章和书籍,同时也编写出有关政策科学的教材与读物。其中比较重要的著作有:《政策制定过程》,《系统分析和政策科学》,《经济政策:原理与设计》,《公共政策》,《公共政策析论》,《政策科学》,《政策研究学概论》。

 

(二)中国公共政策学科的开创阶段(20世纪90年代)

 1990年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政学中分离出来成为一个独立的研究领域的时期。其标志主要有以下三方面:

一是开设了公共政策课程、创办了研究机构、培养了研究生。90年代,在一些全国重点高等学校的政治学、行政学专业中,开设丁以“政策科学”或“公共政策”为名称的课程;成立了从事政策研究的机构;在未被列入国家学科专业目录之内的情况下,一些高校在其它专业的名目下,招收了以公共政策、政策科学或政策分析为研究方向的硕士生与博士生。

二是出版了一批公共政策教材。主要有《公共政策学导论犷》,《政策科学原理》,《政策科学导论》,《行政决策分析》,《政策学》,《公共政策分析》。

三是建立了全国性的公共政策科学研究会。19918月,中国行政管理学会在吉林省长春市召开全国首届政策科学研讨会,这次会议除了进行政策科学研讨外,还就成立全国政策科学研究会的事宜作了讨论。199210月,在山东省曲阜召开了全国政策科学研究会的成立大会,全国政策科学研究会作为中国行政管理学会的研究分会而存在。199910月,全国政策科学研究会在江苏省苏州市召开第二次年会暨理论研讨会。

 
     
 
 
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发布时间:2009-11-27 11:17 字体显示:
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