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组织，就是人们依照一定的目的、任务和形式组建起来的社会群体。其目的在于克服人类个体体能和职能的限制，达成某些群体的共同目标。现代社会的组织类型十分繁杂，公共组织就是其中的重要组成部分。

一、公共组织的概念与特性

公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。公共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性，公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：

（一）公共组织是以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责

社会公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其具体内容包括社会问题、公共项目和公共财产与资源。公共利益就是一定范围内的所有社会成员利益的共同部分。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和发展的合法性基础。

（二）公共组织是不以营利为目的

公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以营利为目的。但是，为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差异，公共组织有时也会采用收费的办法。但是，这种收费绝不以营利为目的。

（三）公共组织通过行使公共权力来管理公共事务

公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。其使用强调依法行使，防止权力的滥用，因此，公共组织必须受到全社会的监督。

（四）公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督

公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在运行方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事务的管理职责。社会中的每一位公民都有权合法享有公共组织提供的服务及向其提出意见、建议、监督，公共组织同时也接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。

（五）公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性

公共组织是依据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织虽然是公共产品和公共服务的提供者，但同时也是公共权力的执行者，这就决定了公共组织行为具有强制性和权威性的特点，这种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。凡是在其职权范围以内的事务，公共组织皆有管辖权，任何一个被管理者都必须无条件地接受和服从，若有违法乱纪的行为发生，公共组织便可依法予以处分。

（六）公共组织的目标不易计量及责任的多元化

公共组织的目标就是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。公共利益不像私人利益那样明确直接，公共组织也不能像私营组织那样以利润作为衡量组织和员工的绩效。它只是作为表明公共组织负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征，并且由于公共组织的服务对象是社会公众，公共组织不仅目标模糊、分歧、不易量化，民众的期望亦很多，要求其必须承担包括政治责任、工作责任、法律责任、道义责任在内的所有公共责任。

二、公共组织的界定

公共管理是以拥有公共权力的政府组织为核心并有非政府组织和公民大众参与的采用公共政策和市场竞争等手段对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动，是公共组织为了维护与实现公共利益，利用公共权力对公共事务管理的社会活动。

长期以来，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共管理”局限于“国家行政”，国家行政机关是惟一的公共管理主体。随着社会的发展和变化，在政府统一进行公共事务管理和为公众提供公共服务过程中，由于社会的多样性需要，公共建设的大幅度提升，财政负担日益加重，政府单一性的产品和低效率的运转，已不能有效满足公众对公共产品的数量和质量的需求，政府自身的弱点和局限性决定了政府不能把所有的社会公共事务都包揽下来。一些原先由政府行使的公共管理职能逐步转移、下放或还给非政府组织如某些社会团体、事业单位、社会中介组织甚至民办非企业单位行使。

在20世纪90年代，随着发展中国家的经济改革和政府民主化进程的推进，不计其数的国内团体也建立起来了。很明显，非政府组织对政府的好处是很多的。近年来，公共管理发展的一个重要特征就是管理主体构成的变化，一方面，作为公共组织主体的政府，其管理职能和管理方式必然要随着时代的发展而转换；另一方面，越来越多的社会组织进入公共领域，打破公共事务管理政府唯一主体、独揽公共服务供给的制度安排，引进竞争性的供给方式，争取社会组织的支持，逐步实现公共事务管理的社会化，实现政府公共管理职能在行政系统外的有效拓展。这意味着，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式多元体系。

我国政府曾是中国社会经济领域的主要的甚至是唯一的角色，虽然随着市场经济的发展和政府机构改革的深入，政府活动的范围、力度和承担的职能已有较大改观，但政府依然是中国社会经济领域里尤其是公共事务领域的最强有力和最权威的角色。随着民主化进程的推行，给各种非政府组织进入公共领域提供了契机，使其成为公共管理的实施者。因此，公共管理既包括政府组织的公共管理又包括行使某种公共职能的社会组织的公共管理。相应地，公共组织既包括政府组织也包括非政府组织。

（一）政府组织

政府有广义和狭义之分，广义的政府，是指执掌公共权力的所有的国家机构，包括多级立法机关、行政机关和司法机关；狭义的政府，是指多级国家行政管理机关，即按照立法、司法、行政三权分立的原则而建立起来的行政机关，包括中央和地方的行政机关。作为公共管理主体的政府应是广义的政府概念，是指执掌公共权力的所有的国家机构，包括多级立法机关、行政机关和司法机关。政府作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。作为从事社会公共事务管理的公共组织，政府组织具有政治职能、经济职能、科学教育文化职能和其他社会职能。政府组织作为国家机构中的政府系统，是兼有管理组织和政治组织两重性质的一种特殊的社会组织，是社会公共事务管理的最主要的公共组织，它承担了大部分公共事务的管理。政府组织在实施管理过程的最主要特点就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力实行强制性管理。政府组织对某一事务作出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将有可能受到处罚。

（二）非政府组织

非政府组织是指政府以外的公共部门，是相对于私人部门而言的，指处理社会的各种公共事务、提供各种公共产品和服务的部门，非政府组织的范围包括：

1、事业单位

事业单位是指国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。如国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、社会福利机构等。这类组织主要由政府举办，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充，其基本功能是以自身的专业知识和技能为社会提供公共服务或混合公共产品，其服务或产品价格由政府定价，政府对这些组织实行必要的行政管制，由国家编制部门统一管理。目前的事业单位主要分布在教育、卫生、科研、文化体育、城市公用事业、社会福利等各个领域。非营利性、提供公共服务、主要由政府投资是事业单位的基本特征。

2、社会团体。

社会团体是指中国公民根据自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织。这类组织的范围规定为各行各业的各种协会、学会、联合会、基金会、商会等。社会团体具有非营利性和民间性两种基本的组织特征。社会团体的主要功能是作为一定社会群体的共同意愿或利益的代表而组成，是以社团成员互益为基本宗旨，为实现这些社会成员的公共意愿而开展的各种公益性活动，其社会定位是作为政府与社会相互沟通联系的桥梁与纽带，其权威基础来源于社会或其组织成员对其目标所具有的公共价值的认同，并得到政府政策或道义上的支持。其活动多集中在济贫救弱、环保、文化教育、社区工作等领域。这类组织活动所需的经费一般由政府财政提供或社会捐助等。社会团体成为公共组织，需要按照《社会团体登记管理条例》进行登记，而社会团体成为公共管理主体，还需经过法律、法规授权或行政机关委托。如根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第32条的规定，消费者协会履行向消费者提供消费信息和咨询服务，参与有关行政部门对商品和服务的监督检查，受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解等职能。

3、非营利性社会中介组织。

社会中介组织不同于一般的为市场主体提供中介服务的市场中介组织。它是指介于政府、市场、公民、企业之间起桥梁和纽带作用的具有同业自律、监督鉴证、协调沟通等功能的各类组织，其权威源自于组织成员的委托与授权、或源于社会公认的、与专业能力相联系的公共信用资源。社会中介组织可分为营利性社会中介组织和非营利性社会中介组织。营利性中介组织主要是从事服务活动的非成员性组织，如评价、审查型的中介组织（律师事务所、会计师事务所、公证和仲裁机构等）。20世纪80年代初，这类社会中介组织多数是由政府设立的。当时的律师事务所、会计师事务所等经济鉴证类中介组织是承担一定行政职能而不以营利为目的的公共组织。1998年国务院机构改革中将“政中”分离作为主要内容之一，规定经济鉴证类社会中介组织要与政府部门脱钩，成为在工商部门登记注册的市场主体和企业法人，在追求自身利益的过程中满足社会需要而获取盈利的服务性组织，从而退出了公共组织的行列。一部分主要从事管理活动的成员性中介组织（如行业协会、商会），属于事业单位或社会团体法人；另一部分是非营利性社会中介机构，具有官方或半官方性质的准行政单位，他们由政府出资创办，按行政单位一样给予人事编制，拨业务经费，受政府委托承担一定的社会管理职能。

 4、民办非企业单位

民办非企业单位是指企业事业单位，社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事公益性社会服务活动的社会组织。这类组织包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院、研究所、文化中心、社区服务中心等。民办非企业单位的主要功能是面向社会，为满足人们的社会需要而开展服务；其社会定位是凭借专业知识和技能服务于社会的非营利组织；其组织形式是具有一定专长的单位成员，根据双向选择的原则和一定组合形式，建立稳定型的单位实体；其工资报酬形式是单位成员实行按劳取酬。目前我国的民办非企业单位实行的是自收自支、自主办学、自负盈亏的原则，几乎没有国家财政拨款或资助，主要靠提供服务收费、捐赠获得资金来源，在提供服务中虽然注重社会效益但也要保障一定的经济效益，但其营利程度较低。所提供的产品是混合公共产品，既具有部分公共产品的性质，同时又具有部分的私人物品性质。同社会团体一样，民办非企业单位也要按照有关规定先进行合法登记，然后再根据法律、法规授权或行政机关委托而具有公共组织的主体资格，成为公共管理主体。

  三、公共组织的构成要素

公共组织是按照一定法律法规严格建立起来的正式组织，公共组织在构成要素的种类上与一般组织大体一致，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。公共组织的构成要素主要包括以下方面：

（一）组织目标。是指组织成员进行某项活动所需达到的预期结果。公共组织目标是公共组织存在的基础。公共组织中的职能目标从时间上看，有长远目标、中期目标和短期目标；从空间结构上看有总目标和分目标。这些目标构成了公共组织中的“目标网络”。

（二）组织人员。公共组织的人员是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。公共人员的素质和智能结构，是公共组织的一个重要要素。管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。

（三）物质因素。任何组织的运行，都无法离开物质因素的支持。物质因素包括公共组织赖以存在的载体如场地、房屋、办公设备、用品、经费等。

（四）职能范围。公共组织的职能范围从其性质的角度可划分为政治职能和管理职能；从管理角度可划分为计划、组织、协调、控制和监督等职能。

（五）机构设置。机构设置是根据组织目标、职能范围在公共组织内部按单位进行分工的结果。公共组织都要通过一定的机构体现出来，公共组织的机构设置必须是设置科学、合理的公共组织，才能使公共组织真正成为公共活动的载体。

（六）职位设置。职位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果，即将组织目标、工作任务、权力职责具体落实到个人身上。职位是公共组织运行最基本的要素之一，只有有了职位设置，才能使权力的流动成为可能。实行科学的职位分类，是减少公共组织内部矛盾的有效途径。

（七）权责体系。权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认与规范，它通过权力和职责的划分，保障公共组织各组成部分有序运行。

（八）规章制度。规章制度是指以书面文件等形式明确组织目标、职能任务、权责关系、活动方式等进行严格规范。从总体上讲，从公共组织机构设置、权力划分到公共组织成员的行为规范等，都要有法可依。就公共组织内部而言，也必须有一套规章制度，以确保公共组织的正常运行和公共权力的正确行使。

（九）技术和信息。公共组织构成因素中的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”；信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也正是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。新技术可以促进分权化、网络化的管理作风以及自组织的能力。