吉林市行政学院课题组

　　官员问责，即官员的责任追究制度，把官员应该承担的责任追究到位。从政治学上讲，国家官员应承担的责任包括政治责任、行政责任、法律责任以及道德责任四个层次，而且这四个层面的责任在基本含义、责任范围、问责原则和方式等方面均有所不同。官员问责的实质就是还具体的“权”以相应的“责”，实行权责统一的制度化要求。

　　一、从个案到法制化——我国官员问责体系的制度化建构历程

　　2004年，“引咎辞职”成为各地媒体出现的高频词汇，中石油重庆开县特大井喷事故、北京密云特大踩踏伤亡事故、吉林市中百商厦特大火灾事故的主要责任人相继引咎辞职，在中国政坛上掀起了一场来势甚猛的“问责风暴”。国内外舆论一致认为：中国政府开始采取强有力的问责手段处理事故的责任人，这是整饬吏治的一项重大举措。随着中国政坛上的问责事件接连不断，各地问责办法纷纷出台，我国的“官员问责”也随之从非常时期的非常举措逐步走向制度化操作的轨道。

　　回顾我国官员问责制度的建构历程，不难看出其经历了这样一个从突发性公共危机（如非典），到重大恶性事故（如重庆开县井喷、吉林市“2.15”特大火灾），到行政权的滥用（如嘉禾非法拆迁事件），再到行政不作为（如阜阳劣质奶粉事件），最后扩展到社会生活的方方面面（如江苏省“食品安全问责”、吉林省“平安吉林”活动）的从“个案”到“常态”的制度化过程。

　　非典期间中央出台的《公共卫生突发条例》明确规定：“政府官员对于实情不得虚报、瞒报、谎报，否则将给予党纪政纪处分”，开官员问责制度化之先河。随之，《党政领导干部辞职暂行规定》对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作了严格规定，这是我国党政领导干部问责工作走向制度化的重要标志，同时拉开了我国官员问责制度化的帷幕。2003年8月，长沙市政府出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，该办法规定：“包括市政府领导在内的各级行政官员，无论是由于故意还是过失，只要不履行或者不正确履行法定职责且造成不良影响的，都要受到问责追究”，开启了地方政府官员问责的先河。重庆市于2004年5月通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，对问责情形、问责方式、问责程序作了详细的规定；2005年3月27日，重庆市政府又正式规定，对于一年内发生一次性死亡10人以上事故两次或发生死亡30人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给与相应的行政处分；因管理不到位、失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。这是我国第一个明确提出“引咎辞职”量化标准的省级政府政令，也是官员问责趋向具体与细化的最直接体现。经过各级各地政府机关的多年实践，官员问责法制化条件在我国已经基本具备，2005年4月27日，十届全国人大常委会第15次会议通过了我国首部干部人事管理方面的综合法律《国家公务员法》，对领导成员引咎辞职制度给与法律上的规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任领导职务，本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务。” 至此，严格的责任追究制度升级为一项基本的法律制度，这是新一届领导层构建责任政府的重大举措，也是新的施政理念于行政法制层面的反映。《国家公务员法》为官员问责的顺利推行提供了制度前提，同时也使官员问责具备了法理上的合法性，标志着规范化、制度化、法制化的官员问责制度初步建成。

　　二、准确定位——官员问责体系构成要素的合理界定

　　第一，明确问责主体和对象。“问责主体”即由谁来对承担责任的官员进行问责，问责主体必须具有合法性。根据《国家公务员法》的有关规定，只有领导干部的授权组织或管理组织才有权对其进行问责，也就是说，问责主体只能是被问责官员的授权组织和管理组织。我国领导干部的产生方式主要有选任制和委任制两种，对于这两类官员应明确其不同的问责主体。对于选任制产生的领导干部，其问责主体原则上应该是选举产生他的组织；而对于委任制产生的领导干部，其问责主体应该是任命机关。除此之外，任何组织和个人均无问责官员的主体资格和权力。“问责对象”即那些不履行或没有正确履行职责的各级党政机关领导干部及工作人员。无论是否存在故意或者过失，只要是因为不履行或者不能正确履行职责、造成不良影响和后果的，都应该受到问责并承担相应政治、行政、法律及道德责任。实质上，官员问责制作为民主政治的产物，其根本要义就在于找出应该负责的人，改变过去“有权无责”或“无过即功”的问题。

　　第二，依法确定问责条件。依法明确界定问责官员所负责任的具体情形是有效实施官员问责制的基础。官员问责情形主要有以下几个方面：工作效能低下、政策执行不力，致使政令不畅或影响政府整体工作部署的；责任意识淡薄，致使公共利益或管理相对人合法利益遭受损失或产生不良影响的；违返法定程序、盲目决策，造成严重不良政治影响或经济重大损失的；不严格依法行政或治政不严、监督不力，造成严重不良政治影响或其他严重后果的：失职渎职致使重大政治事件、重大安全事故发生的；虚报、瞒报、迟报重大突发事件造成不良影响的；在重大事件面前，未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果的等等。各级各地国家机关可以针对自身具体情况对此予以更加详细而明确的界定。

　　第三，有效的责任追究方式。“责任追究方式”即对被问责官员的处理方式。目前，我国各地采用的问责方式主要包括：引咎辞职、责令改过并作书面检查、通报批评、诫勉、警告、记过、免职、取消责任人当年评优评先的资格以及其他党纪政纪处分。对于已经违法的，要移交执法机关处理。在制度化的问责体系中，不仅要规定问责方式，还要明确什么样的情形和行为应受到什么样的处理，也就是明确规定责任情形和行为与问责方式的对应关系。只有这样，才能确保有责官员受到相应处理，“大责严处理、小责轻处理、无责不处理”。

　　第四，规范问责程序。问责程序的规范性和可操作性是实行问责制度的有力保障。对官员的问责由何人、何类、何级组织根据何种情况提出，遵循什么样的程序进行，这对于有效贯彻执行官员问责制度至关重要。我国官员问责的实践主要是“同体监督问责”，即组织系统内部对成员的问责。香港实行“高官问责”的成功经验表明，真正有效的问责制必须充分发挥“异体问责”的作用，特别是社会舆论、新闻媒体以及其他社会组织的外部监督作用。只要社会有议论、群众有反映、媒体有报道，问责主体就可以据此进行问责。“异体监督”既可以增进国家机关对于公民社会的回应性，也能推动公民参政议政的积极性与主动性，促进公民社会的成长。

　　三、发展趋势——官员问责制度背后的政治逻辑

　　由新一轮“问责风暴”可以预见到我国官员问责制度呈现出的发展趋势：

　　一是问责主体由“同体问责”向“同体异体结合问责”的方向转变。按问责主体的内涵划分，官员问责包括同体问责和异体问责。许多学者将“同体问责”界定为执政党系统或行政系统内部的问责；而将“异体问责”界定为五大涉宪主体之间的问责，包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党和政府的问责、司法机关对政府组织的问责等等。笔者认为，按照《国家公务员法》对公务员范围的界定，凡属于国家机关、中国共产党和民主党派机关的工作人员都属于国家公务员。据此，国家机关之间、国家机关与执政党和民主党派之间的问责都应该属于同体问责，因为从性质上讲他们都属于“公权对公权”的问责。而异体问责应主要指社会民众和舆论传媒对上述机关工作人员的问责。在当前，同体问责最常见，而异体问责尚处于起步阶段，但也有所发展。如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定，针对公民、法人和其他组织向市人民政府提出的附有相关证据材料的举报、控告以及新闻媒体曝光的材料，可以启动问责程序。同体异体结合问责的方式促进了全社会问责渠道的畅通，也保证了良好问责体系的后续活力。

　　二是问责范围由“重大个案问责”向“问责工作常态化”转变。以往我们习惯于将官员问责的范围局限在重大责任事故或安全责任事故上，这是因为重大事故直接危及人民群众的生命财产安全和国家利益，关系社会的发展和稳定。但把问责的范围仅仅局限于重大事故这一类“非常态事件”上，不仅失之片面，也不符合问责制的客观要求。官员问责制关键要解决的是如何“确保政府官员在日常工作中就能承担起相应责任。”[4]实现问责工作常态化，就是把领导者平时的工作表现纳入问责范围之中，即追究政府官员在重大事件中的过失责任，也追究他们在平时工作中的操守表现，如生活是否腐化、作风是否霸道、能力是否平庸等等。2005年上半年，成都市先后有16名官员因工作“不在状态”被免职，这表明问责制度对官员的工作能力和精神状态提出了新要求。在海南万宁，任务不达标的官员即“下岗”；在江苏涟水，政府官员实行末位淘汰；在吉林桦甸，官员政绩平平就下台——这些都标志着问责追究由“有过”官员向“无为”官员逐步深化，官员问责已从“非常态化”向“常态化”发展的新趋势。可以预见，如果官员问责真正实现了“常态化”，政府官员与工作相联系的所有方面都有被质询问责的可能，各级领导干部的为官之弦无疑会绷得更紧，为官之责无疑会记得更牢。

　　三是问责方式呈现出由“权力问责”向“制度问责”转变的新态势。官员问责在我国并非全新的名词，早在1999年的“11.24“特大海难事故中，中央就根椐1989年国务院颁布的《特别重大事故调查程序暂行规定》对相关责任人实行问责。但分析以往的责任追究，往往以“权力问责”的方式进行，事故发生后谁承担什么责任、追究到什么程度、什么范围、有什么依据等等，主要根据上级领导的意见进行，随意性较大。这种“权力问责”导致的直接后果是追究“直接责任”多，追究领导层间接责任少。但是，从2003年以来，各级各地政府陆续出台了各种“行政问责办法”、“行政过错追究办法”等地方性法规规章，在解决“有问责之事、无问责之法”问题上有所突破。以新颁布的《国家公务员法》以及《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等为标志，标志着由“权力问责”为主向“制度问责”为主转变的态势基本形成。实行“制度问责”后，法规制度就成为官员问责的主要依据，问责的对象、方式、范围、处理程序等就更加制度化和规范化。

　　四、效能优化——完善官员问责体系的制度安排

　　官员问责作为建构责任型政府、实现依法行政的践行路径，其制度支撑体系尚待健全和完善。所以，应该有计划、有预期的将官员问责的运行纳入到规范化、制度化轨道上来，催生该制度的效能提升，实现官员问责从“新制”到“良制”的根本性转变。

　　（一）建构制度化的责任划分坐标体系

　　“问责必先明责”，官员问责作为一种全程提醒式的事后监督行为，责任明晰与控制平衡是实现预期价值的内在动力和保障，也是我国在进行官员问责体系制度化建构过程中迫切需要厘清的关键问题。

　　建构一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，首先要明确直接和间接责任人，在党政机关之间、不同层级官员之间、正副职官员之间准确界定谁该负责、负主要责任还是次要责任；其次要明确需要追究责任的行政行为，官员问责作为一种多层面的责任追究机制，不仅限于重大事故的责任追究，还应涉及决策失误、用人失察等其他领域一些“延时”的责任；最后还要确定接受问责官员的责任追究到何种程度，对责任轻者可采用警告、诫勉、通报批评等形式，防止以引咎辞职代替官员问责，不论责任大小都要引咎辞职的“问责误区”。

　　（二）建立问责官员的跟踪机制

　　作为一种制度安排，官员问责体系要想实现真正的良性运行，并充分发挥监督和警示作用，就必须建构一套完整的问责官员的跟踪机制。目前，对于问责的监督主要体现在问责官员的具体去向和问责后的工作表现上，这涉及到官员问责是否真正落实和政府的政治成熟度。一方面，应对问责官员的“责”认真核查、分析，避免以政治责任、道德责任代替行政责任和法律责任等避重就轻的情况；另一方面，对于官员的过失和责任也应该理性看待，不能“盖棺论定”和“一棒子打死”，对进步较快、在新岗位上做出成绩的，可根据工作需要重新予以提拔使用。2003年，四川省出台的《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，期待与根据新岗位确定。”在实践中，对那些能正确认识自己过失、工作能力较强的干部，问责后也可以平级调动，重新安排工作；对工作有明显失误或工作不称职的，可以降职使用；也应允许被问责后的官员依法另谋出路，努力形成一种领导干部既能上能下、又能下能上的“进出渠道”。因此，有必要建立问责官员的跟踪机制，对问责后官员的具体去向和工作保持持续关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也要避免某些人借此曲线复职。

　　（三）完善问责失范的救济制度

　　官员问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度，在问责过程中难免出现偏差和失误，因此，对于问责失范的救济就显得十分必要。但我国现行的行政救济法规与官员问责机制之间存在较大错位，对于受问责官员的救济办法尚处于薄弱状态。2003年8月，长沙市出台的《长沙市人民政府行政问责暂行办法》明确规定：在作出行政问责处理决定前后，赋予行政问责当事人以陈述和申辩的权利。可以说，官员问责体系的规范化和制度化建构，在很大程度上取决于问责后救济制度的建立和完善，这一环节如果缺失，必将导致我国官员问责在制度化建构过程中陷入新的困境。

　　“热现象需要冷思考”，制度建立的良好初衷并不意味着最终一定成功。问责如果只针对失职官员而忽视了体制建构，那么即使官员一茬一茬地辞职，事故还是会一起一起地发生。没有完整的体系制度支撑，再优秀的官员、再先进的任职理念也不可能发挥持续有效的作用。官员问责作为责任政府的一种纠偏机制，其现实效能的发挥主要依赖于一整套规范化、细致化的操作环节、落实渠道和良性机制。

　　（课题组负责人：栾珊，课题组成员：何晓杰、赵雪莲，执笔人：何晓杰）