首 页 学会章程 学会大事记 辅政建言专报 政府科学管理 政务论坛 公共管理课堂
首页 > 调研成果
 

转型期欠发达地方政府公共财政建设问题研究

     
 

白城市行政学院课题组

  摘要:由于经济发展滞后,处于转型期的欠发达地区的地方政府公共财政建设面临着诸多困难,主要表现为地方各级政府间财政支出责任的划分不完善、不科学、不规范等。因而,欠发达地方政府公共财政建设应从合理划分地方政府间公共经济责权和财政支出责任着手,建立和完善财政一般转移支付和专项转移支付制度,并使财政逐步退出竞争性领域,实现公共经济与民间经济活动范围的合理划分。

  关键词:公共财政;地方政府;转型期;欠发达

  在我国,地方政府秉承中央政府的经济职能,对经济和社会实行分层管理和调节,因而地方政府不仅是国家上层建筑和国家行政序列中的重要环节,而且是地方经济社会发展的强大推动力。处于转型期的地方政府,逐渐从直接参与经济活动向公共管理方面转化,其中公共财政建设等问题成为地方政府的核心职能,尤其是经济欠发达地区,由于受地方财力的制约,地方政府所面临的公共财政建设问题更加突出。

  一、目前欠发达地方财政体制存在的主要问题

  目前我国各级政府之间的职责划分仍然处于混沌状态,尤其是地方各级政府之间的职责划分更不明确,似乎只有统一性而没有差异性。特别是现在社会主义市场经济正处在转轨变型阶段,公共经济责权在各级地方政府之间的纵向配置,尚未划分界定清楚。地方各级政府职责的确定是划分地方各级政府间财政支出职责的基础,既然没有这个基础,财政体制的变化和调整只是划分财力而已。目前地方各级政府间财政支出责任的划分是不完善、不科学、不规范的。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县乡各级地方政府的职责,导致省级政府时常因财力有限处于捉襟见肘的状态。一些地方性能源、交通、农业、环保、文化教育、城市基础设施建设等项目,本应由下级地方政府承担,下面各级地方政府,特别是县级政府往往采取“跑省进厅”争取立项、争取资金的办法,从省直各主管部门得到非规范性资助。另一方面,下级地方政府也承担了部分属于上级政府的事务,如应当由上级负担的重点建设或专门项目配套设施的工程费用,逐渐演变为下级政府的财政负担,致使相当困难的基层财政面临更加窘迫的局面。

  地方各级政府的职责,对应着本级财政支出责任。省级政府通过省以下财政转移支付的方式,为下级地方政府增加可用财力,直接影响着下级地方政府行使职责的能力。但目前省以下财政转移支付制度尚未规范地建立起来,受中央政府转移支付制度建设进程的制约和影响,基本上局限于原有包干体制的上解、补助、基数返还和专项补助等几个方面。因此,划分地方各级政府间财政支出责任,均衡地方各级政府的财力配置,为实现地方社会公共服务均等化提供财力保障,必须建立和完善省以下规范的财政转移支付制度。

  我国宪法规定了地方政府行使的权限,即县级以上地方政府要负责本辖区内的一系列公共事务。但辖区职责是有重叠的,省级政府包括市级政府职责,市级政府包括县级政府职责,县级政府又包括乡级政府职责,如果不分层次确定清楚,就会直接导致地方各级政府责权的层次重叠,从而造成地方各级政府间财政支出责任的越位、错位与缺位状态的存在。一方面表现为省级政府越位过多地行使了各级地方政府的职责,省级垂直管理的地税、工商、技术监督等部门不断增加,削弱了市县政府的管理职责和财力;另一方面专项转移支付种类过多且覆盖范围过宽,必然造成“撒芝麻盐”的现象,不能集中财力办大事,财政资金使用效率较差。

  在市县财政支出范围上,受上级领导和政策干预过多,事实上在一定程度形成了市县财政支出有责无权,难以落实。一是对财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多,各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化、卫生等法规,比较大的财政支出项目几乎都涵盖了,明确要求的增长幅度超出市县财力的可能。二是上级出政策,下级出钱。如调整工资、军转干部安置、学生毕业分配等政策性增人增资,下级很难承担和控制。三是上级政府要求下级政府安排配套相应比例资金。在目前多数地方财政困难,尤其是欠发达地方财力更加困难的情况下,配套资金难以落实。既加重了地方财政负担,也不利于项目的顺利实施。如农业专项资金要求地方配套的近20项,假配套便应运而生。近年来又出现了“专户化”倾向,要求市级建立专户的至少有7项资金,很容易使市县有限的资金被分割闲置。

  省对市县专项转移支付种类过多,规模数量较小,且随意性较强。目前专项转移支付的分配采取两个渠道:一个渠道是通过项目方式直接向市县财政部门下达;另一个渠道是通过预算安排切块分给省直主管部门,再由省直主管部门直接下达。这种分配方式存在着很多弊端:一是许多专项资金项目由省级分配,存在着信息失真问题。省对市县的专项补助项目,如支援农业、教育、文化、卫生、技监、乡村道路改造等多为地方事项,对其他辖区的外溢性较小。下级掌握更准确的信息,却没有资金决策权,而省直主管部门和财政部门掌握着大量专项资金的分配权,预留着让基层“跑省进厅”的很大空间。二是县级专款有相当部分是通过争取得到的,融通资金的成本很高。这无疑加大了专项资金配置的实际成本,同时也极容易出现专项资金配置不均衡、不公平和不公开等问题,也容易形成腐败漏洞。三是省市之间大量的资金上下划转,增加了资金的占用和在途时间,也增加了财政和有关部门自身的工作量,影响了工作效率。由于资金下拨时间不及时,资金的拨付常常集中到年底,工程进度和质量难以保证。

  二、欠发达地方政府公共财政建设的思路

  欠发达地方政府公共财政的建设,必须树立平衡财政、法制财政、效益财政的理财思想,同时结合地方实际,改革地方财政管理体制和预算分配制度,合理界定地方政府事权、支出范围和调整收入的范围,建立规范的财政转移支付制度。

  (一)合理划分地方政府间公共经济责权和财政支出责任

  从总体上看,地方政府间财政支出责任的划分要与地方各级政府职责的纵向配置相一致,即哪一级政府拥有某项职责,那么该级政府就应履行与之相对应的财政支出责任。体现财政支出责任的专项资金,在横向上,要实现集中管理,强化部门预算和综合预算,发挥财政部门的宏观管理作用,由多部门管理的同一类事项要尽量减少主管部门个数,压缩专项数量,增加专项资金的相对规模,把有限的财力用于关键的公共项目,实现集中财力办大事的目标;在纵向上,按照财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接的原则,与基层关系密切的公共经济责任相应的专项资金和转移支付资金一律要以规范的方式下放到县乡,以提高公共产品的配置效率。

  1.基本建设支出。基本建设支出的受益范围是一个行政区划内的全部人口。因此,对于受益范围是一个省、市、县的基本建设项目,其责权和财政支出责任相应由省、市、县负责。对于省级或市级基本建设支出,应集中财力办大事,主要用于事关全局的重点建设项目和跨区域项目;对于县级基本建设支出,应重点向水利工程、公用设施、城乡交通和通讯设施等方面倾斜。

  2.科技三项费用。省级预算安排的科技三项费用的项目分散且分管部门多,市级政府科技三项费用更是零散,全省很难完成上规模、上档次的科技发明或创新。为了保证在项目使用上的规模效益,地方科技三项费用支出应主要放在省级,同时尽量减少管理科技三项费用的省直主管部门,以确保全省范围内重点科研项目的经费需求。

  3.农业类专项支出。农业在我国是弱质产业,历来是各级政府支持的重点,而经济欠发达地区多数是农业比重较高,对农业的扶持尤为重要。省级支援农村生产支出是由省水利厅、农业厅、畜牧厅、水产局等主管部门切块管理,且大部分用于市县的农业生产。按照财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接的原则,从提高项目管理效率角度,除跨区域的全省性农业工程、救灾、防疫等支出应以省市投入为主外,其他财政支农专项资金,如小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶植乡镇企业等应全部由省市下放县级管理。同时,可考虑将省、市农业专项资金的安排列入财政体制,以农业人口、耕地面积等基础数据测算出对县级农业资金投入数额。在年度预算安排时直接列入本级预算,在预算执行中以转移支付形式直接拨付给县、乡。这种方式可以有效避免“跑省进厅”,争项目、要资金等不规范行为,也遵循了地方政府的财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则。省级农业综合开发支出是由省农业开发办一家主管部门管理,主要是与中央立项开发的项目投资配套,应集中在省级管理。

  4.各类事业费支出。遵循财政支出责任划分与政府职责相一致的原则,总的来说,各类事业费支出应由本级政府负责。具体来看:一是教育事业费。省级应负责本科以上高等教育支出,市县级负责大专以下的教育支出,技工学校、职业教育费、幼儿教育等基础教育经费应由各级地方财政相应负担不同比例。对于关系到全民素质和整个国家竞争力的义务教育,不应把中小学教育责任完全都推给基层政府去管,中央政府必须负责确定国家教育标准,省级政府在辖区范围内进行调控,监督国家教育标准的实施,市县级政府分别都有这方面的责任,基层政府负责直接的执行责任。义务教育经费应按照对地方政府提供公共物品的正效益外溢性进行成本补偿的原则,实行分类分级负担机制,由各级政府共同负担。其中,公用经费部分可按属地原则负担;教师工资部分应实行各级政府按比例共同负担的办法,可以通过明确省市负担比例的年度增幅,力争通过三至五年的努力,逐步实现分担目标。二是文体广播事业费和文化事业费。市县是文化建设的主体,省级文化建设等项专款应按城市人口、规模等因素下放到市、县管理;文物事业费和地震事业费支出,应以省、市财政负担为主,本级支出为辅,或完全由省、市财政负担。三是卫生事业费。公共卫生保健由市县政府负责,省级财政对市以下医院的专款应全部下放到市;县级财政应以本级投入为主,省、市财政应给予重点转移支付补助。四是对于地税部门经费支出,应下划到县级,以便于加强县政府对地税部门的领导,同时上级财政应相应下划财力。五是对于市级以下基层农林、水利、气象、科学、统计、审计、劳动保障等部门事业费,省级应全部下划基数,列入基层同级预算,由各级地方财政管理。

  5.社会保障类支出。按照财政支出责任划分要与收益范围紧密联系的原则,基层政府更接近保障对象,社会保障责权放在基层最为适当。但考虑到社会保障问题是公民的基本权利,社会保障职责应当由多级政府共同承担,其责权的分解需要配置于两个以上层级政府。从社会保障的分类来看,一是养老保险支出,省级财政应直接负责全省各级养老保险经办机构的经费支出,有效解决目前存在的经办机构经费不到位的问题。二是失业保险支出,省级财政承担省级调剂金的补助责任;市级财政负责统筹范围内失业保险基金缺口补助,同时还负责市本级和县级失业保险经办机构的经费支出,改变目前各县财政没有能力解决本级失业保险经办机构经费的现状。三是医疗保险支出,考虑基层政府更接近保障对象,应由市、县两级政府共同承担支出责任。省级财政对所管基金缺口负有补助责任;市级财政除承担本级所管基金缺口的补助责任外,还应负责县级机构人员和办公经费支出。四是国有企业下岗职工基本生活保障支出,省级财政通过转移支付负担一部分;各市县财政按属地管理的原则负责再就业资金的其他支出。五是城市居民最低生活保障支出,省级通过转移支付与市县财政共同承担这部分支出。六是救灾救济支出亦实行分级负担。特大灾害支出应由中央、省、市三级共同承担;一般灾害支出应由市县政府承担。

  6.国防支出。国防支出属于中央政府的财政责任,但考虑到军区、预备役和武警部队对地方工作给予一定支持,地方政府从照顾角度承担了一部分支出责任。地方政府可根据本级财力情况,对民兵预备役部队训练基地建设给予适当补助,如武警执勤部队执行地方政府交办任务时,则由该级政府财政负担,省级财政负担对各级民兵事业费补助和兵役征集经费。

  (二)财政逐步退出竞争性领域以实现公共经济与民间经济活动范围的合理划分

  从目前看,各级政府在企业挖潜改造方面都有一定规模的支出,但随着社会主义市场经济的不断完善,企业应提高适应市场的能力,地方财政,特别是市县级财政不应对一般国有企业再投入企业挖潜改造资金。省级财政可以通过担保、贴息等方式对地方重点企业和高新技术企业进行有选择的支持,优化产业结构,以实现地方经济的可持续发展。另外,在文化、体育等其他方面(如广播电视事业费、旅游事业费等)也存在类似从竞争领域逐步退出的问题。这些与市场竞争机制相违背的事项从财政支出中删除后,政府的主要职能将是搞好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,为经济社会的健康发展创造有利条件,营造良好环境。公共经济和民间经济活动范围的这种合理划分,将为公共经济责权和财政支出责任的合理划分创造必要的前提条件。

  (三)建立和完善财政的一般转移支付和专项转移支付制度

  一般转移支付,仅规定使用范围,不规定具体用途,具体用途由接受转移支付的政府自己决定,这是转移支付的主体形式。应适当加大一般转移支付的规模和力度,减少对下级财政支出的政策干预和直接领导,缓解县乡财政困难,给基层政府更大的自主权,用于解决其他项目的缺口问题,在财政体制中更好地体现民主。同时增加一般转移支付的测算和分配的科学性,以提高财政体制的整体性和综合性。

  专项转移支付实际上是上级为了补助某些公共产品的正效益外溢性成本而设立的,按照应付事件的性质可分为突发性专项转移支付和经常性转移支付两类。对于突发性专项转移支付资金,应主要由省级财政部门统一掌握,以保证应对全省范围内的突发事件需要;而对于经常性专项转移支付资金,应逐步减少专项转移支付的类别和规模,并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上,并建立规范的专项转移支付方案进行分类设计,提高专项转移支付的效益,从制度上减少不规范争取专项资金中存在的腐败现象。地方政府还可以制定五年以上专项转移支付规划,按规划进行专项转移支付,并对专项转移支付资金的使用进行长期指导和适当调整。

  课题负责人:袁淑清

  成员:吴满君、张莉、李旭光、苗欣、齐立新

  参考文献:

  [1]张俊.试论政府公共财政应急反应机制[J],河南社会科学,2005/S1。

  [2]吴兴龙.加强财政管理构建地方公共财政体系[J],财政与发展,2005/04。

  [3]谢蓉.财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系[J],中国行政管理,2005/07。

  [4]武丽.浅谈地方财政体制的创新[J],中国合作经济,2005/12。

  [5]谷成.财政分权下的中国财产税改革[J],经济理论与经济管理,2006/08。

 
     
 
 
  来  源:
发布时间:2007-04-18 13:01 字体显示:
  发 布 人: 附  件: 打 印    关闭窗口
 
版权所有:365bet真人投注办公室 联系我们
技术支持:长春吉大正元信息技术股份有限公司