于晓光 宋慧宇

　　近三年，吉林省安全生产形势虽然逐渐好转，全省各类伤亡事故总量呈下降的趋势，死亡人数低于控制指标，但是，部分行业和领域事故多发，特大事故同比上升，安全生产形势依然严峻。针对安全生产严峻形势，在国家法律的框架内，我省可以根据具体情况，在已有法律制度基础上，借鉴发达地区先进的经验，建立或创新具体制度将国家法律具体化并且具可操作性，切实保障生产从业人员的权益。

　　1、安全生产权益保障制度

　　安全生产权益保障制度主要包括生产经营单位的从业人员在生产经营活动中的基本权利和义务以及权益受到侵害后的救济制度。法律赋予了从业人员求偿权、知情权、监督权、拒绝权的同时，也设定了遵章守规、服从管理，正确佩戴和使用劳防用品，接受培训、掌握安全生产技能、报告事故隐患等义务，体现了权利与义务对等的一致性。“有权利必有救济”，在权益受到侵害后，从业人员有权检举、控告、申诉、复议、诉讼等救济手段以维护自身的合法权益。美国为了建立健全安全生产权益保障制度，特别成立了矿山安全健康学院和矿工工会，前者专门负担培训任务，费用全部由劳工部承担，后者的重要工作是推动煤矿安全生产以及矿工的健康保障，并在安全生产事故发生时为受损害的矿工发起声援活动。

　　根据我省具体情况，可以考虑由安全生产主管行政部门以及安监局负责生产从业人员强制安全培训制度。在权益监督保障上，我们应加大力度建立工人工会，在法律上保障工会行使权力。工会成立后，在安全监督、安全培训、事故处理等方面要积极参与，特别是要定期对矿工进行安全培训。

　　2、安全生产监督管理制度

　　在安全生产法制体系中，安全生产监督管理主体，包括各级安全生产监督管理部门，以及依法成立的、具有部分安全生产监管职权的、或称法律、法规授权的组织。这项制度主要包括各类安全生产监督管理主体及其工作人员的法律地位、职责和措施，社会对安全生产监管主体的监督。

　　执法程序和民主监督制度应是安全生产监督管理制度的核心。我们要大力完善行政程序制度，防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益。各级安全生产政执法机关应该按照有关法律法规的规定建立一系列程序性制度，如调查取证制度、公开制度、回避制度、时效制度、听证制度、辩论制度、审查决定制度、处罚决定备案制度、违反法定程序责任追究制度等。要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段，明确人大提出质询案的制度和程序，保证人大的罢免权，需要进一步建立人民不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。

　　3、安全生产强制技术标准制度

　　安全标准是保障企业安全生产的重要技术规范，是安全监管监察工作依法行政的重要依据。我们应充分认识到安全生产技术标准是安全生产法律体系的重要组成部分，必须予以强制实行。

　　纵观世界各国安全生产管理，统一的强制技术标准功不可没。1970年美国《职业安全与健康法》在其开端就直接阐明：通过授权来贯彻执行在该法基础上发展起来的各项标准；帮助和鼓励各州做出努力，保证安全与健康的劳动条件，为职业安全与健康提供科学研究、信息资料和教育训练，保障所有劳动者的安全和健康。同时，明确规定授予劳工部部长组织制定职业安全与健康标准的权力，企业必须遵守职业安全与健康标准。

　　安全监察机构在行政执法中，对企业违法违规行为的认定评判，除了要依据法律、法规，还需要以国家和行业标准为根据；加强安全标准是市场准入的必要条件，国家标准、行业标准所规定的安全生产条件，就是市场准入必须具备的资格，是必须严格把住的关口，不符合标准的企业一律不得进入市场。

　　4、安全生产责任追究制度

　　安全生产责任追究制度应包括安全生产的责任主体、安全生产责任的确定、追究责任的机关、依据、程序和法律责任等内容，体现了法律的强制性、惩罚性功能。

　　安全生产行政执法责任追究是关键问题。安全监督管理人员是安全生产法律法规的化身，代表国家和地方政府履行安全执法职责，必须做到严格执法、公正执法。在安全生产行政执法责任制中要建立健全“官员问责制”。“官员问责制”在权责一致、权责对等的基础上，重新规范权力与责任的关系，设定相应的责任，实现权力与责任的平衡。对滥用权力、违规使用权力的官员进行问责，使其承担否定性的后果，有助于各级政府官员在履行职务时勤勉敬业，减少造成安全灾难的隐患，维护人民的利益。

　　5、生产经营单位安全保障制度

　　据中国煤炭工业协会提供的数据，去年我国产煤21亿吨，其中8亿吨煤炭的开采是在没有安全保障的情况下进行的。市场经济条件下，加大企业的自主权，对企业的发展无疑起到了积极作用。但有些企业过分强调自主权，而忽视自我约束机制的建立，忽视安全管理，守法经营的意识淡薄，超能力生产、冒险生产成为常态。

　　日本的《劳动安全卫生法》规定，所有独立进行生产活动的企事业单位都必须建立劳动安全生产体制，任命或指定劳动安全卫生负责人，监督和指导企业的安全生产工作。企业内的各个车间和班组还必须设置安全卫生管理员或者作业主任等具体实施安全生产措施的人员。英国政府设立工伤事故税，其税率为工资总额的0.5%一2.5%，企业发生事故，政府将酌情对其增收工伤事故税。德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家，工伤保险的首要任务是事故预防，其次是医疗康复，再次是赔偿。工伤保险同企业的安全管理业绩进行挂钩，管理好的企业降低费率，出事故的企业提高费率。

　　企业自主经营之后，对企业安全生产负全面责任，必须强调企业的自律约束，要求企业对自己的经营理念、经营行为进行自我规范、约束和控制，并且建立监督机制，做到安全生产，从根本上保障从业人员、社会公众的权益与安全。生产经营单位安全保障制度主要包括生产经营单位的基本安全生产条件、安全投入、安全管理机构及其人员配置、从业人员安全资格、建设工程“三同时”、安全条件论证和安全评价、安全设施的设计审查和竣工验收、安全技术装备管理、重大危险源监控、日常安全管理、工伤保险等内容，对不符合规定的企业采取行政处罚、工伤事故税、工伤保险费等方式进行经济制裁，以保障安全生产条件和要求的实现。

　　6、事故应急救援和处理制度

　　事故应急救援和处理制度应包括事故应急预案的制定，事故应急体系的建立，事故应急救援组织、程序、措施和协调，事故报告、调查处理的原则和程序，事故责任的追究，事故信息发布等内容，强调了事故防范预警机制的积极作用。

　　在德国，任何可能发生潜在危险的机构、设施都必须有内部和外部两套应急预案。内部应急预案涉及在发生火险的情况下，现场人员如何逃生和如何报警等。外部应急预案则确定了采取抢险措施的责任人、与警方和消防队联系的责任人。应急预案中，从发现警情到报警以及其他各个环节应采取哪些措施，消防通道入口设在何处以及实施外部应急预案应做何种准备等都十分明了。

　　在事故应急救援处理过程中，责任的追究固然重要，但事故原因调查和预防措施制定同样需要引起我们的重视。广泛吸取事故教训，改进安全工作，预防未来事故，远比追究责任重要得多。因此，需要完善事故批复和结案制度、专职调查人员和技术专家参与制度、事故调查听证制度等。

（作者单位：吉林省社会科学院）