长春市委市政府政策研究室课题组

　　所谓公共服务型政府，是指满足社会公众需要，为社会提供充足优质的公共产品和公共服务的现代政府。从经济层面上看，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，包括城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等；从政治层面上看，主要是把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，确保为社会各个阶层、不同群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，不断满足人们多方面的需求和实现人的全面发展；从社会层面上看，主要是通过制定社会政策和法规规章，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定。

　　一、公共服务型政府的基本特征

　　建设公共服务型政府是根据社会主义市场经济实践和人民群众迫切要求而提出的一个新的执政理念，也是现代经济社会条件下政府管理理念的一个质的飞跃。作为与市场经济相适应、与全心全意为人民服务宗旨相一致的政府管理的基本模式，与计划经济条件下形成的管制型政府在管理理念、管理体制和管理方式等方面有着本质区别。一是行政理念的民本性。公共服务型政府是公共利益的鲜明代表，代表民意，体现民权，关注民生，人民拥不拥护，人民满不满意，人民赞不赞成是衡量政府服务的唯一标准，维护和发展广大人民的根本利益是政府一切工作的出发点和落脚点。二是政府职能的有限性。公共服务型政府坚持有限责任的政府管理理念，科学定位政府职能，合理界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，全力履行好 “经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项基本职能，实现和保障社会公正。三是行政行为的规范性。公共服务型政府坚持为民执政、科学理政、依法行政和从严治政的施政方针，忠实履行宪法和法律赋予的职责，通过依法治政、依法治权、依法治官来推动社会主义民主法制建设。四是行政方式的公开性。公共服务型政府坚持政治民主和阳光政务，尊重和保障人民群众对政府政务活动的知情权、参与权、管理权和监督权，确保政府决策的科学性和民主性。

　　当前我国正处在经济和社会转型的新的历史时期，建设公共服务型政府不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅在于政府机构的调整和重组，更在于实现“政府再造”和推进政府“自身革命”。

　　1、建设公共服务型政府是深入贯彻落实科学发展观的根本要求。坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是我们党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪、新阶段党和国家事业发展全局出发而提出的重大战略思想，是我们党对社会主义市场经济条件下经济社会发展规律在认识上的重要升华，科学发展观的提出，对于进一步完善社会主义市场经济体制，实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大而深远意义。当前随着我国改革开放和现代化建设的不断深入，在实现经济高速增长的同时，经济社会发展失衡已成为影响社会稳定的重要因素，城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口增长、经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧等问题日渐突出。全面贯彻落实科学发展观，切实解决经济社会存在的各种失衡问题，既是提高党的执政能力和执政水平的关键所在，也是加快政府行政管理体制改革的迫切要求。树立和落实科学发展观，要求我们必须坚持以人为本，按照“五个统筹”的总体思路，加快政府职能转变，更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责，切实为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

　　2、建设公共服务型政府是推进市场化改革进程的重要举措。在我国建设社会主义市场经济体制过程中，政府改革一直伴随着市场化改革的全过程，虽然取得了突出成效，但仍不能适应市场经济发展的需要，政府在职能建设上存在的无所不能、无所不包、无所不为的现象和越位、错位和缺位等问题一直没有得到有效解决，甚至成为市场经济发展的桎梏。市场化的进程是市场因素成长的过程，也是政府让渡权力的过程，新的形势迫切要求政府必须彻底改革不合适宜的政府管理方式和管理体制，必须由经济型政府向服务型政府转变，由依靠行政手段进行管理向依靠经济手段和法律手段进行管理转变，由对公民和法人的过多管制向为公民和法人服务转变，必须正确处理好经济发展与公共服务的关系，经济性公共服务与社会性公共服务的关系，推动市场经济体制的进一步完善，促进经济的快速增长和社会的全面进步。

　　3、建设公共服务型政府是坚持立党为公、执政为民的重要保证。在我国基本政治制度约束下，执政党的建设与政府转型是直接联系在一起的。公共服务型政府确立了人民群众的主体地位，体现了社会主义政府的价值观，反映了党和政府的执政能力和执政水平，是全心全意为人民服务宗旨的具体化。长期以来，由于受官本位和权本位的影响，在一些政府部门中确实存在衙门作风的痼疾、计划经济的烙印、落后于时代进步的作为以及克服这些弊端的阻力。突出表现在：一是对权力的“偏爱”，视权力为部门存在的根基和社会价值的依赖，千方百计地强化部门的职能和权力。二是对行政行为的“失范”，把本应是正常履行政府职责的无偿服务变为有偿服务，卡拿索要报等以权谋私现象屡禁不止。三是对旧传统的“僵守”，一切习惯于按旧的章法行事，不善于运用市场机制和法律手段解决问题。四是对公共服务“淡漠”，对企业和公众缺乏最基本的服务意识和热情，对强化公共服务职能、建设公共服务型政府缺乏深刻的理解和认识。这些问题的存在，严重影响了政府的形象，降低了政府在社会和群众中的公信度。走出这种路径依赖的陷阱，就是要按照“三个代表”要求，加快公共服务型政府建设，真正实现由官本位向民本位转变，把党和人民的事业作为最高目标，把为人民服务作为最高追求，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。

　　二、国内外建设公共服务型政府的探索和实践

　　20世纪70年代以来，西方国家在“信任危机”、“财政危机”、“管理危机”三重危机的影响下，兴起了政府治理变革运动，尽管这场运动被冠以“新公共管理运动”、“重塑政府”、“政府再造”等名称，但总的来看，都是把围绕提高政府服务能力作为重点。英国是政府改革运动的发源地，随后澳大利亚、新西兰、美国和日本等发达国家纷纷卷入到这场运动中来，部分发展中国家和经济转型国家也步其后尘，形成了世界范围内的政府革新浪潮。新西兰因政府改革的深度、广度、持续时间和成效被世界上许多国家誉为典范，政府改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等多个方面，具体包括：一是将商业性功能活动从政府组织中分离出来，提出政府改革的首要目标是像成功的商业企业那样经营国有部门；二是重新分配政府各部门的职责，调整功能设置，实现公共服务的出资、购买和供应相分离，并在服务供应之间保持竞争态势；三是重塑政府管理机制，实行绩效管理和产出控制。通过采取一系列改革措施，使新西兰政府摆脱了过去负担过重、财政紧张和效率低下的现状，目前新西兰的行政效率和经济效率被认为处于世界最高水平。美国在上世纪90年代开始了大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松政府管制、引入竞争机制以及推行绩效管理等。为了改革州与地方政府的公共服务，加强行政领导力度，美国政府组建了高层委员会，该委员会建议减少内阁成员人数，合并职能重叠、效率低下的机构，利用预算执行过程，迫使具有立法权的机关将行政活动当作一个整体来考虑。为了提高政府反映的快速性，该委员会提出裁减不必要的管理层级，提高服务质量，建立更加合理的政府采购制度，使政府的预算过程更具有灵活性。为了培育高效的员工队伍，该委员会建议创造一个学习型政府，安排专门的员工培训教育资金，鼓励员工和管理者之间进行更多的交流。为了提高公民参与政府管理的积极性，该委员会提议公开政府财政和游说活动，将财政活动限制在大选6个月以前，建立公民联络办公室以及国家服务特别小组等。新加坡是典型的公共服务型政府模式，政府对产业发展进行选择性干预，对社会经济进行全面的调控和规范管理。新加坡政府公共服务的重点是强化“心件”，包括社会凝聚力、政府稳定、集体意志、共同价值观等内容。在提升对民众的公共服务水平方面，新加坡政府率先在国际上建立了电子化网络政府，目前该国公民可以享受有600项线上服务，有30%的国民通过网络申报个人所得税。

　　在国际上掀起新公共管理运动浪潮的同时，我国各地方政府从20世纪90年代中期开始也纷纷提出了建设公共服务型政府的施政目标，这标志着公共服务型政府建设已经成为我国地方政府改革的一股势不可挡的时代潮流。南京市是在全国各地方政府中是提出建设公共服务型政府目标比较早的城市之一，在《南京市政府关于推进服务型政府建设的实施意见》中明确提出了“一年构建框架，三年初步完成，五年形成规范”的总体思路。在建设公共服务型政府工作中，他们把坚持以民为本作为创新政务模式的着力点，把“勤政廉洁、务实高效”作为创新政务的准则，从政府管理理念、体制和方式入手，通过建立公开透明的运行机制，将公共权力置于人民群众的监督之下，促使政府由全能政府、无限政府向责任政府、有限政府转变。主要做法，一是着力构建服务型政府的基本框架，按照统一、高效的要求，进一步理顺政府机构职能分工，按照政府服务公众的管理理念和造就市场经济体制的政府调控方式，切实把工作重心转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。二是按照减少行政环节、推进政务公开、实施电子政务、形成良性机制的思路，进一步提高政府的行政效能，改革行政审批制度，改进政府管理和服务运作方式，大力推广政务服务的快捷化。三是把形成整体推进城市进步的合力作为建设公共服务型政府的首要任务，通过采取扩大经营城市规模、加快构建社会诚信体系以及进一步完善社会保障制度等措施，努力形成促进发展的总体服务氛围。四是切实树立以民为本的良好政风，相继推出了“一站式服务”、“一门式服务”、“贴近式服务”、“跟踪服务”、“全程式服务”、“全日制服务”等便民利民服务形式，为改革政务、转变作风、建设公共服务型政府奠定了基础。

　　广州市作为一个人口超1000万、现代化水平比较高的中心城市，一直把建设一个让人民群众满意的勤政、廉洁、高效、务实的责任政府作为目标，从政府创造环境、人民创造财富入手，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者转变为指导者、监督者和服务者。“广州市招商服务管理网络平台”的建立，是广州市政府改善投资软环境的重要举措，“广州市招商引资信息平台”设有中、英、日3种语言版本，拥有整合、宣传、评估、互动4大服务功能，拥有全市项目资源、土地资源和大企业集团资源等3大资源库。“广州市外商投资管理平台”集外商投资项目审批、证书核发、利用外资统计3大系统于一体，通过该平台，实现了外商投资管理网络化，方便了中外投资者办理设立外商投资企业的报批手续，提高了审批速度和办事效率，提升了广州市对外商投资企业的行政管理水平。

　　河南省焦作市以构建三级服务型政府闻名全国，中央电视台《新闻调查》栏目以《大厅里的政府》为题对此进行过专题报道，并于今年7月荣获“中国地方政府创新奖”。焦作市政府的具体做法是，按照市代县、市县协同、市县乡一体化推进的工作思路，分层次推进市、县、乡三级服务中心建设，在全市10个县市区、117个乡镇办事处全部建立了各类服务中心，形成了市、县、乡相互联通的三级行政服务快速通道。2002年7月，焦作市行政服务中心在全国同行业中首家通过了ISO9000国际质量体系认证，各县市区行政服务中心也在迅速推行ISO9000国际质量体系认证工作之中。为了保证三级行政服务中心的协调有序运作，焦作市政府在充分调查研究的基础上，提出了符合实际情况的职能划分标准，根据这一标准，他们对三级服务中心给予科学定位，对三级中心的主要功能进行明确分工。焦作市三级服务中心的成功运作和高效快捷的服务赢得企业和广大人民群众的普遍赞誉和拥护，真正成为便民服务的平台、招商引资的窗口、工业强市的助推器和依法行政的主阵地。

　　三、长春市公共服务型政府建设取得的主要成效及存在的问题

　　近年来，随着社会主义市场经济的发展和改革开放的不断深入，长春市在公共服务型政府建设方面进行了积极的探索和实践，特别是在中央实施东北老工业基地振兴之后，长春市的公共服务型政府建设呈现出全面深入发展态势，在构建服务型政府的基本框架、提高政府服务效能、树立良好政风等方面取得了明显成效。

　　1、公共服务型政府的基本架构日臻完善。一是公共服务型政府基础职能框架初见端倪。主要表现在，国有企业改革不断深化，国有资本退出步伐明显加快。从1998年到2003年的5年间，全市共累计退出国有资产23.4亿元，预计到2005年底全市所有国有及国有控股企业将全部实现国有资本的有序退出。事业单位分类改革全面深入，外溢行政职能逐渐收回，具有经营职能、社会管理和服务职能的事业单位将分别转为企业及社会中介组织。政企、政市、政事分开工作取得了明显成效，政府部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系得到进一步理顺，政府部门作为市场主体直接参与竞争现象基本解除，政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能更加强化。二是公共服务型政府的基本组织框架日渐明晰。从1982年开始市先后进行了5次政府机构改革，政府组成部门由1993年的74个减少到目前的41个，减幅达45 %；机关工作人员由2842人减少到目前的1923人，减幅达32%。政府机构设置日趋合理，1998年以来共撤消经济管制部门26个，新增了行政执法、安全生产、国有资产监督管理等多个社会管理和公共服务部门。非政府组织健康发展，目前全市已有登记的各类行业协会30 家、社会中介组织339家、社会团体247个，这些行业组织、经济组织和社会组织在推进政府职能转变、加快经济和社会发展中发挥了极其重要作用。三是公共服务财政框架日臻完善。财政支出体制改革进一步深入，市政府采购中心集中采购的项目由1999年的16个扩大到现在的70多个，五年来共完成政府采购预算14.3亿元，节约资金2.1亿元；建立健全国库集中支付制度，预计到“十五”末期在全市行政事业单位将全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主的财政国库管理制度。财政支出结构进一步优化，政府对社会公共事业的投入增加，据统计，2001年以来市财政对社会保障、教育、卫生等公益性事业的投入分别以年均49%、15%和8%的速度递增。启动了财政收支两条线制度，到2003年，全市实行代收的单位占收费单位总数的98%，资金额度占财政专户资金总额的87%。会计监督工作得到了强化，2001年以来全市陆续启动了财务总监委派、会计集中核算以及村账乡管、乡镇财务统管制度，一道多层次、全方位、多层面覆盖机关、企业、事业单位的会计监督和服务网络已经形成。

　　2、政府机关服务效能逐步提高。一是政府管理更加科学化、民主化。组建了长春市人民政府决策咨询委员会，不定期召开决策听证会、专家咨询会、新闻发布会，实行政府重大决策听证制、公示制、责任追究制、征求建议制，提高了政府决策的科学性和民主性。二是政府管理更加法治化、规范化。在前几年清理行政审批的基础上，2004年以贯彻落实《行政许可法》为契机，开展了新一轮清理行政审批项目、清理行政审批主体、清理行政事业收费、清理行政审批依据工作，截止目前，全市行政审批项目由1999年的932 项减少到450 项，减幅达52% ；行政事业性收费由2003年的275项、14亿收费金额，减少到212项、12.7亿收费金额，目前长春市已成为东北四市收费最低的城市之一。三是政府服务方式更加公开化、透明化。1999年实施政务公开制度以来，政务公开范围已由县以上政府及政府所属部门扩展到全市的118个乡镇和55个街道办事处，政务公开内容由6个方面调整为10个方面，公开政务事项共计3340项，公开承诺事项6469项，设立政务公开投诉举报电话1991部。四是政府服务更加快捷化、便民化。全市“一站式”办公服务体系不断完善，已建设以长春市政务中心为代表的 “一站式”办事大厅399个，开设办事窗口2994个。2003年市政务中心共办理各项行政许可103,006项，其中即办件占90.58%，特办件占1.14%。

　　3、切实树立以民为本的良好政风。一是不同利益主体表达机制日益完善。12345市长公开电话已经成为政府与百姓之间的连心桥，五年来累计受理市民投诉58万余件，办结率达94.3%，目前全市已设立类似的行政首长公开电话1798部。2004年6月专门负责“涉软”举报案件工作的长春市软环境投诉举报中心正式成立，举报电话96123与市长公开电话实现了同步运行，市的民营经济投诉中心、外商投资投诉中心等投诉举报渠道也都对全市软环境建设和良好政行风的形成起到促进作用。二是政府行政社会监督作用日益突出。近年来，在发挥人大、政协、民主党派和新闻媒体监督作用的基础上，积极探索社会监督的有效途径和办法，政务监督团、义务监督员建设提上日程，“把社会监督工作做到群众中间，做到街头巷尾，茶余饭后”已经成为新形势下探索社会监督的一条重要途径。三是政府绩效民主评价开始建立。2004年6月，全市开展了政行风评议、百名处长民主评议和权力观大讨论等项活动，采取主要公开承诺、监督检查、年终评议、分类排序的方法，组织社会各界，特别是服务对象对市政府59个参评部门和100名参评处长进行监督评议。目前，评议工作已进入抽样问卷调查阶段，评议结果将对较差的部门和人员提出批评，限期整改，问题严重的对责任人进行责任追究。

　　从总体来看，长春市在公共服务型政府建设方面取得了突出成效，但与经济和社会发展的要求相比，与建立服务、廉洁、高效的要求相比，与经济发达的地区和城市相比还存在着相当大的差距。

　　首先，政府服务意识需要进一步强化。思想观念转型的滞后是当前公共服务型政府建设中遇到的最大障碍。突出表现在：一是计划经济体制下形成的计划要我定、决策要我批、人要我管、钱要我分、企业和公众要围绕我转、管理就是审批、管理就是罚款的传统观念仍然根深蒂固，市场化配置资源的观念尚未真正确立。二是“权本位”、“官本位”意识严重，“官”管“民”的封建陈腐观念还在做崇。三是一些政府部门及工作人员的公共服务意识较差，对政府转型认识不足，对强化公共服务职能、建设公共服务型政府缺乏深刻理解和认识，对如何增加公共产品、提高公共服务质量缺乏应有的思考和开拓性措施，特别是对加强公共服务所面临的亟待下岗职工再就业、城市低保、农村社会保障和困难群体生活难、就医难、上学难、农民工维权难、被占用土地农民生计难等社会问题反映淡漠。

　　其次，政府服务方式需要进一步转变。虽然近年来长春市在创新政府管理模式上做了积极探索，但是仍然没有摆脱传统的管制型方式，习惯于用自上而下的行政权力和行政手段来进行管理，公共管理的法治化和市场化程度不足。主要表现在，一是重审批、重处罚，轻管理、轻服务的问题比较突出，不该管、管不好的事情还在管，有法不依、执法不严的现象仍然存在，有的违法或者不当的行为得不到及时制止和纠正。二是利用审批、执法职权进行“寻租”，权利与利益挂钩、与责任脱钩的问题仍没有彻底解决。三是政府在经济领域干预过宽，实质性审批和登记的范围过大，条件过于苛刻，程序过于繁锁，不利于资本、商品和服务的自由移动和优化配置。四是行政效率低下，审批环节多、出现场次多、提供材料多、填报表格多以及检查多、收费多、罚款多等现象没有得到有效遏制。一站式服务和一个窗口收费难落实，服务窗口设置形式化、内部程序外部化等现象没有得到有效解决。电子政务建设水平不高，开发应用领域狭窄、信息资源共享程度低等问题仍很突出。

　　第三，政府服务组织需要进一步优化。相对精简、统一、高效的公共服务型政府组织框架要求来说，长春市当前的政府组织框架还存在着明显差距。一是财政供养人员较多。据统计，截止到2003年底，全市财政供养人口为25,9131 人，每万人财政供养人口为362人，比全国平均水平多29人。2003年长春市行政事业单位行政成本为354,288万元，占整个财政支出的41.3 %，高出全国平均水平大约20个百分点。二是权力分配格局不合理，既存在中央和地方层级权力分割不清，也存在政府部门横向职责划分不够科学合理问题，许多政府部门集决策、执行、监督为一体，实行的是自定规则、自己执行、自我监督的行政权力运作模式，权责不统一，职能交叉、多重管理、互相推诿扯皮现象依然存在。仅以行政执法为例，长春市于2003年9月份成立了城市管理行政执法局，但城市管理各项行政执法职能陆续向市城市管理行政执法局移交的速度较慢，执法职能单一，执法力量不足的问题突出，目前行政执法局仅拥有7项执法职能，不到全市执法职能的5%，执法人员1021人，占全市执法人员总数的4%，重复执法、多头执法、管理空白等问题没有得到根本解决。三是政府行政组织主体混乱。集中的表现就是事业单位改革的不彻底，政府行政职能外溢现象严重。据统计，全市目前行使执法、收费等行政职能的事业单位共49家，其中自收自支（即以费养人、以罚款养人的）16家，全市每年6.62 亿元的行政收费和行政罚没收入中，有3.07 亿元回拨用于这些事业单位的人员开支及公用支出。可以说，庞大的事业单位及人员队伍不但大大加重了财政负担，同时也给行政职能外溢提供了客观依据，成为深化行政审批制度改革，进一步清费减负的制度性障碍。

　　第四，政府服务职能需要进一步厘清。政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系尚未真正界定，政府职能范围不明确，政府管理中的“错位、越位、缺位”现象仍然存在。政府职能的“越位”表现为政府对企业决策经营、人事安排等干预过多，政府对市场干预过多。政府职能的“错位”，表现为政府作为市场主体间接参与市场竞争、政府取代社会组织进行募捐的现象仍然存在。政府职能的“缺位”表现在规范、监管市场秩序缺位，对国有资产监督管理的缺位，培育政府职能转变承接载体的缺位和社会保障、公共安全、卫生、教育等等公共服务职能的薄弱。仅就社会保障而言，基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险等社会覆盖面过窄，农村合作医疗还处于试点阶段，参保人数仅占农业人口13%，民营企业从业人员中还有65%没有参加基本养老和失业保险，10万农民工还没有任何社会保障。同时，受可用财力影响，目前的社会保障水平还非常低下，全市17万低保对象的每人每月平均保障标准只有50多元，其中近10万多临时低保成员由于仅靠中央财政支持，每人每月的保障标准只有30元。

　　5、政府服务体制需要进一步健全。当前长春市公共服务型政府建设存在的体制性障碍主要有：一是公共服务型财政投资体制没有形成。对比而言，长春市当前的财政支出结构既不是“经济投资型”，也不是“公共服务型”，而是表现为明显的“吃饭财政”的基本特征。2003年，长春市地方财政支出70.1亿元，其中仅用于行政事业单位人员开支就达29.61亿元，占整个财政支出的34.5%。在县（市）区，这种“吃饭型”财政体现更为明显，榆树市2001年财政开支的工资额占当年财政总支出的81%,双阳区则达到了87%。与此相反，社会保障、卫生、教育等公用事业投入偏低。2003年长春市用于社会保障补助、抚恤和社会福利救济支出11.8亿元,占财政支出的13.7%，这一比例无论是从支出结构而言，还是相对于长春市庞大的下岗职工队伍和贫困群体社会保障需要来说都不尽合理。二是“决策、执行、监督”相协调的科学政府运行机制的建立任重而道远。据初步调查，截止2004年机构改革前，长春市同时具有决策、执行、监督职能的机构有48 个。新一轮机构改革中，虽然也按照决策、执行、监督分离的原则调整了政府机构，但“三权”于一身的政府运行模式已在从上至下、从中央到地方、行业与行业之间、部门与部门之间根深蒂固，此外，这种权利运行模式还大多都有诸多与之相配套的法律及规章相支撑。作为地方政府，若真的对许多专业的政府部门动大手术，实施“决策、执行、监督”分离的运行机制，就目前而言，不光要遇到来自现有政府部门的上级部门和行业的压力，甚至会受到现行法律法规的制约。因此，可以说我们目前正在尝试的“行政三分制”还只是处于初步探索阶段，真正的“决策、执行、监督”运行机制的建立尚需很长一段时间。此外，有效的行政监察体制、科学司法体制的建立都将是一个长期的渐进的过程。三是公共服务型政府评价体系仍不健全。评价主体错位，“大公仆评价小公仆”，上级评价下级，多以官方为主，缺乏社会公众参与；评价标准错位，缺少公共服务型政府评价指标体系，不以人民的满意程度为标准，缺少对不同岗位、不同职责范围、不同职级的量化考核指标体系，考核往往失去应有的公正性和科学性；评价过程形式化，搞平均主义，轮流坐庄；评价结果兑现方面缺乏有效的激励措施和科学的问责制度，干好干坏一个样。

　　四、关于加快公共服务型政府建设的总体思路及对策措施

　　建设公共服务型政府是政府施政观念、行政职能、运作机制和行为方式的重大转变，也是全面落实十六届三中全会精神，实现长春老工业基地全面振兴的迫切要求。当前我市改革开放和现代化建设已经步入快速发展的重要历史时期，适应社会主义市场经济体制的新要求，主动适应日趋激烈的竞争形势，全面提高政府公共服务的能力和水平，促进经济社会的快速发展是历史赋予我们的神圣任务，也是全面提升政府形象和城市综合竞争力的关键所在。

　　加快公共服务型政府建设总的要求是，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全心全意为人民服务为宗旨，以加快发展为第一要务，以富民强市为根本目标，以实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，切实遵循立党为公、执政为民的要求，忠实履行宪法和法律赋予的职责，不断深化政府行政管理体制改革，加快构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力把长春市各级政府建设成为公开透明、为民爱民、高效运作的公共服务型政府。

　　加快公共服务型政府建设的基本原则是，要坚持依法服务的原则，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立的建设法治政府的目标要求，全面推进依法行政的基本原则，不断提高依法行政的能力和水平。要坚持廉洁服务原则，认真落实党风廉政建设责任制，不折不扣地执行廉洁从政的各项政策规定，坚持标本兼治、惩防并举的方针，着力构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。要坚持诚信服务原则，一切从增强政府公信力的要求出发，将对人民的诚信作为政府信用建设的本质，通过建立健全各项服务承诺制度，提高政府履行职能的公正性。要坚持创新服务原则，正确处理好政府与市场、企业和社会之间的关系，充分发挥市场配置资源的基础性作用，增强政府的宏观调控能力、驾驭市场经济能力和有效管理社会事务的能力，实现政府行为与国际通行规则的有效对接。要坚持高效服务原则，牢固树立讲速度、讲效率、讲效益的观念，不断优化行政流程，规范行政行为，提高行政效能，降低行政成本，实现行政管理高效化，服务绩效最大化。要坚持以民为本的原则，树立一切为社会、企业和公众服务的政府行政理念，将社会公众的普遍要求作为政府服务的第一信号，努力为社会和公众提供更多更好的公共产品和公共服务，以满足公众多方面、多样化、多层次的需求。

　　公共服务型政府建设是一项长期而又复杂的系统工程，对于长春市这样一个市场化程度低、经济发展比较缓慢的城市来说，实现公共服务型政府建设的目标更需要付出极其艰辛的努力。按照建设公共服务型政府的总体要求，结合我市经济社会发展实际，当前公共服务型政府建设要突出抓好以下几项工作。

　　1、创新政府管理体制，为建设公共服务型政府奠定体制基础。一是继续深化政府机构改革。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。调整政府分级管理体制，根据政府职能转变和社会管理结构的变化，合理划分市和县（市）区、街道（乡镇）的事权，适当下放管理职能，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。二是继续深化行政审批制度改革。进一步做好对清理行政许可项目的动态调整和取消项目的后续监管工作，对有上位法设定和我市根据上位法设定的行政许可项目，要依据国家和省清理的结果，及时作出相应的动态调整；对于已经取消的行政许可项目，要强化事后的监督管理，防止出现管理的“真空”。认真抓好长春市政务中心建设，整合行政许可窗口，减少审批环节，全面实行“一个窗口进、一个窗口出”和“一卡制收费”。三是建立和完善民主、科学决策机制。充分发挥决策研究机构的职能作用，重视利用社会科学研究力量，加强战略性、宏观性决策研究，提高决策的科学性、预见性和创造性；坚持以依法依程序决策，凡是事关全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都必须依据法律法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策；全面推行重大决策事项公示和听证制度，制定重要经济社会决策事项公示办法，对事关全市经济社会发展和与群众利益的重大决策事项，必须通过一定程序，广泛征求社会各界意见；建立重大行政决策听证制度，提高行政决策的群众参与度。建立健全行政决策跟踪反馈和责任追究制度，对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，依法追究相关部门主要领导和当事人的责任，以实现决策权与决策责任相统一。四是建立突发性事件应急处理机制。按照“统一指挥，分级负责；依法管理，快速反应；完善体系，提高能力；改善条件，保障运行”的原则，建立公共卫生、自然灾害、安全生产及社会治安等方面重大突发事件的应急处理机制，保证广大人民群众的生命财产安全。五是建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制。首先要解决好考核指标体系问题，关键要从生产型指标，转向公共服务和公共管理型指标上来，加强针对公共服务型政府评价指标体系的研究和创新，要把就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意度、公民社会发育情况（民间组织数量及作用情况，公民参与民间组织情况）、公民自由及司法独立情况、社会财富状况（个人收入、公共设施建设、居住条件、教育投资等）等等指标逐步纳入考核体系中。其次要解决好谁来评价的问题，要破除传统的政府部门内部评价，大公仆考核小公仆的方式，建立人民代表、一般干部、新闻媒体、普通百姓、社会中介等多元化的评价主体体系。通过委托调查机构改革进行市民满意度调查、建立公众意见档案库、行政投诉中心和市长公开电话等多种渠道发挥公民在政府绩效评估中的作用，还可组织这方面的专家和市民代表团对政府专项工作进行评价。第三要解决好评价结果的运用问题，把评价的结果与奖惩、薪金、晋升直接挂钩，把当前尚限于重大事故处理的“行政责任追究”运动完善成科学的行政问责制，真正做到有权必有责，失职要问责，侵权要赔偿。

　　2、加快实施行政法治化进程，全力推进法治政府和责任政府建设。坚持依法行政，建设法治政府是全面履行政府职能的必然要求，要围绕职权法定、依法行政、有效监督、高效便民的要求，大力推进依法行政，强化政府公共服务的法律责任。一是进一步规范行政立法行为。加快政府规章和规范性文件的清理和修订，按照《长春市人民政府关于规章制定程序的规定》，以强化政府经济调控、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点，按照“少而精、有特色、集约化”的要求，加强行政立法，提高行政立法水平。二是继续加大综合执法改革力度。进一步完善“两级政府、三级管理”综合执法管理体制，将城管执法的触角延伸到街道，形成快速反应机制。积极推行综合执法，实现行政处罚权相对集中行使，切实解决层次过多、职能交叉和多头执法的问题。三是依法规范行政执法行为。按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的要求，依法清理行政执法主体，明晰行政机关执法职责权限。要集中对从事行政执法的事业单位进行清理，坚决纠正不具有行政执法权和非法委托行政执法的问题。四是严格规范行政执法程序。按照《行政许可法》的要求，建立健全行政许可集中办理制度、行政许可信息公开制度、听取利害关系人意见制度、行政许可听证制度、不予许可说明理由制度、告知当事人法定权利制度、行政许可收费公示制度、行政许可监督检查制度等，确保行政执法机关按照公开、效能、便民的原则实施执法行为。

　　3、提高政府公共服务效能，全力打造“阳光政务”工程。一是全面推进政务公开。要把全面加强政务公开的规范化和制度化建设作为重点，把各级政府和政府各部门的人权、事权、财权、物权，领导干部廉洁自律情况全面公开，把办事部门和单位的机构设置、工作职责、办事依据、条件、程序、过程、时限和结果以及服务承诺、违诺违纪的投诉及追究等情况全面公开。在公开的形式上，要本着便于群众知情和监督的原则，根据不同内容、性质、要求、对象，采取多种形式和多个层面予以公开，以提高行政行为的透明度。要把公权大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门和单位作为政务公开的重点，突出围绕行政执法部门、经济管理部门的“行政审批权、财政管理权、干部人事权”三个方面的内容，在行政许可、收费检查、行政处罚、办事服务等环节上，重点实施办事公开，将属于政府行政和公共资源配置的重要事项公开进行、规范动作，使政务公开工作逐步从办事层面向决策领域推进。要积极畅通政府信息公开渠道，制定和完善《长春市政府信息公开暂行规定》，并认真抓好落实。二是加快推进电子政务建设。按照“以需求为导向，以应用促发展，统一规划、协同建设，资源共享、安全保密”的原则，重点抓好政府的“三网一库”建设，不断扩展功能；大力推进和普及网络应用，促进网络融合，提高全市各级政府机关现代化办公的整体水平，在政府办公信息资源数字化、部门间协同办公网络化和网上为民服务等方面，初步实现“电子政务”。要依托政府网站、市长公开电话、市长信箱等载体扩大社会活动范围，方便群众查询和监督，提高信息反馈质量和水平，达到信息透明、服务便捷和有利监督的目的。三是建立高效政务服务体系。继续完善政务中心、部门“一站式服务”和县（市）区、开发区行政服务中心的体系建设，在街道和乡镇推行“政务超市”，为社会提供方便快捷的行政服务。适时启动政务大厅网上审批试点工作，加快建设政务大厅网上审批平台。

　　4、加快建立公共财政体制，为建设公共服务型政府奠定财政基础。构建公共财政体制框架，实现由投资型财政向公共服务型财政转变，是建设公共服务型政府的重要前提，必须从我市实际出发，按照社会主义市场经济公共财政的原则和要求，继续深化财政管理体制改革。一是全面推行部门预算改革。在巩固已取得成果的基础上，进一步建立和完善适应新形势要求的综合财政预算编制，规范预算编制、执行和监督等各个环节，不断扩大预算编制范围，争取在“十五”时期完成全市的部门预算体制改革，并使其逐步走向规范化、制度化。二是抓好国库集中支付制度改革。建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。要通过设立国库集中支付中心，扩大财政直接支付资金的范围，将财政预算内外资金全部集中到国库单一账户，逐步做到所有财政支出由国库直接支付。三是扩大政府采购范围和采购规模。以全面落实《政府采购法》为契机，继续加大工作力度，将严格政府采购预算执行、加快政府采购信息化建设、建立健全政府采购监督制约机制、进一步扩大政府采购规模作为工作重点，努力节约财政资金。四是进一步优化财政支出结构。各级财政在财力安排上，要体现公共财政的要求，满足社会公共需要，调整支出结构，加大对教育、农业、科技和社会保障等公益性、基础性领域的投入。五是规范政府的投资行为。合理界定政府投资主体和投资领域，政府投资要从一般竞争性领域中退出。制定政府投资项目管理办法，实行投资、建设、监管、运行四分离，建立合法、高效、廉洁的建设管理机制，切实规范政府的投资行为。严格项目可行性研究制度、预决算制度和监管制度，提高政府投资的经济效益和社会效益。

　　5、切实抓好公务员队伍建设，塑造以人为本、亲民爱民的政府形象。要按照党的十六大提出的关于“健全公务员制度”的要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，大力实施人才强市战略，以完善制度为基础，以能力建设为重点，以作风建设为保障，以机制创新为手段，进一步推进公务员制度和公务员队伍建设，建立充满生机活力、法制体系完备的公务员制度，造就政治坚定、业务精通、勤政为民、廉洁奉公的公务员队伍。一是创新管理机制，促使优秀人才脱颖而出。建立、完善公开平等、竞争择优的选人用人机制，稳定、吸引优秀人才的管理机制，科学、合理的公务员交流和流动机制，以及公务员分类管理、终身学习等机制。研究公务员队伍科学分类管理办法，根据不同类型公务员发展、成长的规律，实行不同的管理办法，对不同公务员提供不同的职业发展空间，更好地满足职业发展的需要。二是围绕能力建设，提高公务员队伍素质。按照中央关于大规模培训干部的要求，大规模开展公务员培训，不断提高公务员队伍的政治和业务素质。以国家公务员通用能力标准框架为依据，进一步深化公务员培训工作，积极引导公务员树立终身学习的理念，努力建设一支学习型公务员队伍。三是坚持执政为民，提高公务员为人民服务的水平。继续深入开展“做人民满意的公务员活动”和公务员行为规范教育实践活动，把维护群众利益作为工作的第一职责，把群众满意作为衡量工作的第一标准，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，努力成为人民群众满意的公仆。四是进一步强化监督约束机制，自觉地接受各级人大会的法律监督、政协的民主监督；建立和完善群众监督制约机制，建立健全特约监察员、行风监督员和群众举报等制度，促进政风行风进一步好转；切实加强执法监督，健全行政执法责任制、行政执法公示制和行政执法错案责任追究制，对不履行法定职责、放弃执法权以及放宽执法尺度、执法监督不力的单位和个人要严肃查处，对滥用职权、知法犯法、徇私枉法、欺压群众的人员，要坚决清除出执法队伍并依法追究其责任。

　　(课题组成员：曹维、史书华、蔡兵、于海娟)