李晓春
国家赔偿制度的建立，是人类社会文明进步、从人治走向法治的重要标志之一。我国的国家赔偿制度经历了从无到有、从不完善到完善的过程，实现了由不赔偿到赔偿、由象征性赔偿到实质性赔偿的历史性跨越。可以预期，随着我国法治进程的加速，国家赔偿必将走向理性化的完全赔偿。
一、由“不赔偿”到“赔偿”——国家赔偿制度的第一次历史性跨越
我国国家赔偿制度的雏形形成在建国之初。最早规定国家赔偿责任的法律文件是1954年1月颁布的《海港管理暂行条例》，该条例第二十条规定：“港务局如无任何法令根据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失。并得保留对港务局之起诉权。” 1954年宪法颁布之前，经中央同意，人民法院对于错案问题的处理即有如下政策：“凡是真正错捕、错押、错判、错杀的案件，必须予以清理……凡属于完全无辜的劳动农民被错捕、错押者应即释放；错判者应即改判；错杀者应即平反。冤狱平反后，应向当事人或家属道歉，对于遭受重大损害的当事人，或已被错杀者的家属，除道歉外，并应酌情予以必要的抚恤或救济。”1954年《宪法》第九十七条也规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”
以1982年现行宪法的实施为标志，以相关的法律法规为辅，我国逐步建立了国家赔偿制度。1982年《宪法》第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一规定使国家赔偿制度有了宪法依据。但因为没有相关法律将这一条文具体化，在1986年国民法通则颁布之前我国法院没有审理过一起国家赔偿案件。《民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”自此，受侵害的公民、法人才有了要求国家赔偿的具体法律依据。以民法来规定国家赔偿制度，这是仿效民法雇主负担其雇用人侵权的赔偿责任，所以不少国家的民法会将国家的赔偿责任纳入，列为民法侵权行为与责任的一部分。此后，治安管理处罚条例、海关法、行政诉讼法等法律法规也对国家赔偿作出了规定，其中起到重要作用的是行政诉讼法，该法在第九章中对赔偿请求人资格、赔偿义务人、赔偿费用的支出等事项作了明确规定。但是，由于没有专门的国家赔偿法，使得实践中因国家机关违法受到侵害获得赔偿的情况极为鲜见。
1994年5月12日，第八届全国人大常务委员会第七次会议通过了国家赔偿法，该法主要分为行政赔偿与刑事赔偿两大部分，比较详细地规定了赔偿的范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序等事项，从而使国家赔偿制度得以完全建立。国家赔偿法在我国法治进程中具有里程碑的意义，它表明国家机关及其工作人员在行使职权时也可能有意无意地侵犯人民的权利并造成损害，对此国家必须承担相应的赔偿责任。国家赔偿法的颁布实施，实现了由“不赔”到“赔”的历史性跨越。从实施15年来的情况看，一批国家赔偿案件得到依法处理，一些受害当事人依法获得国家赔偿，对于公民基本权利的保障，对于公权力的监督制衡，对于解决社会矛盾、维护社会稳定，起到了不可忽视的作用。
二、由“象征性赔”到“实质性赔”——国家赔偿制度的第二次飞跃
国家赔偿法颁行后，与其高调诞生以及颁布和实施之初人们寄予它的厚望相比，实施效果并不尽如人意。在很多情况下，受到冤屈的公民要获得应有的赔偿仍然是相当困难的事情。有些因冤案而倾家荡产、妻离子散的个案，最后只能得到少得可怜的赔偿。不仅不能弥合受害人原有的创伤，反而是往伤口上撒盐，让人在伤害之外又添加羞辱。据媒体报道，2000年，黑龙江省哈尔滨市铁路工人史延生，因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，其母亲等3人被判包庇罪，后被证明都是冤案。他们一家7口被羁押5101天，总共才获得6000余元的“国家赔偿”，7口人一天的自由“折价”才1元多。2001年，19岁陕西少女麻旦旦被公安局以“卖淫”为由拘留，被迫两次做处女鉴定后方还清白。麻旦旦随后将公安局告上法庭，最终却仅获74.66元国家赔偿。
以往在“躲猫猫”等事件中，受害人家属得到的其实只是“补偿”或政府的“抚慰金”，而非“赔偿金”。要是事件未受到舆论的关注，受害人或其家属能否得到一些补偿也未可知。因此，有的学者尖刻地称国家赔偿法是“口惠而实不至、画饼充饥的‘样子货’”，甚至管国家赔偿法叫“国家不赔法”。
国家赔偿法实施过程中暴露出的“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等弊端，引起了立法机关的高度重视。从2005年开始，全国人大常委会开始着手对国家赔偿法修改，历时5年、经过4次审议，2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议通过了共27条的关于修改国家赔偿法的决定。这次修改，既反映了我国在赔偿理论方面的提高和深化，也是对15年来赔偿经验的总结和深化；体现着“国家尊重和保障人权”的宪法精神，也承载着“让获得赔偿不再山高路远”的民意期待。实现了由“象征性赔偿”到“真正赔偿”的第二次飞跃。
此次修改亮点颇多，将进一步保障和便利公民权益的实现，使国家赔偿落到实处。
（一）国家赔偿归责原则多元化，拓宽了国家赔偿的范围
原国家赔偿法规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应承担赔偿责任。而修改后的国家赔偿法规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这是法律修改中最大的亮点，删除“违法”二字，实际承认国家赔偿“结果原则”，将拓宽国家赔偿的范围，减少大量的合法行为损害公民权益而得不到赔偿的情况。
（二）完善了国家赔偿程序，畅通了赔偿渠道
法律修改的另一大亮点是取消国家赔偿的确认程序。修改前的国家赔偿法规定，公民要求刑事赔偿须由赔偿义务机关对赔偿请求中涉及的行为是否违法进行确认。这相当于要国家机关“自己打自己耳光”，确认程序成为老百姓申请赔偿的一个“高门槛”。对此，国家赔偿法进行了修正。根据新的规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以向赔偿义务机关的上一级机关申请复议；不服复议决定或复议机关逾期不作决定的，可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。这增加了公民赔偿请求的渠道，保障了公民的救济权利。
（三）提高了赔偿标准，明确精神损害赔偿
修改后的国家赔偿提高了国家赔偿的标准。这一修改使公民在受到行政或司法行为侵害的时候能够实际得到一些物质上的赔偿，有助于公民恢复其受到的损失。将精神损害纳入国家赔偿，也是修改后的国家赔偿法中引人注目的内容。修改后的国家赔偿法明确规定：“致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”国家机关以公权力来侵害公民的合法权益，有时精神上的痛苦是很严重的。精神损害赔偿对受害人是一种补偿和安慰，对致害者是一种警戒和教育，将会减少损害他人人格权、人身权的侵权行为的发生。
（四）保障了赔偿费用的支付
按照原国家赔偿法，赔偿费用是由赔偿义务机关先行垫付，然后再向同级财政部门申请核销赔偿费用。但是，由于财政困难以及部门预算细化，一些地方的国家机关没有先行垫付的资金，导致了公民难以及时得到赔偿金。修改后的国家赔偿法对赔偿费用的支付机制作了完善，规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。相信经过这一修改，国家赔偿费用的支付会有真正的保障。
三、理想化的充分赔偿——未来国家赔偿制度的走向
国家赔偿制度总的发展趋势——使受害人获得及时、有效的赔偿，成为兑现宪法庄严承诺的利器是不可能逆转的。毋庸置疑，此次国家赔偿法的修改进步是巨大的。但是，与我国法治建设进程和人们的期待相比，此次修法所留下的遗憾也是巨大的，还有较大的进一步修改的空间。
（一）赔偿范围应进一步扩大
在赔偿范围方面，此次修正案虽已将看守所等纳入赔偿义务机关，并明确规定了错拘、错捕、错判情况下受害人的赔偿权利，但整体的赔偿范围较之学界期待，仍显太窄。不仅在司法赔偿方面令人遗憾地出现了“倒退”，留下了“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”这两个令法学界感到不安的“尾巴”。而且在行政赔偿方面也没有实质性突破。进一步修改国家赔偿法时，在司法赔偿方面，应彻底贯彻结果责任原则，考虑到各种司法侵权行为无法穷尽列举，应增加司法赔偿的兜底条款，将所有严重损害公民合法权益的司法侵权行为，均纳入司法赔偿的范围。在行政赔偿方面，应将人身权、财产权以外的劳动权、受教育权等纳入赔偿范围；明确规定行政不作为、抽象行政行为造成的损害和公共设施等致害的国家赔偿问题；并且确立国家补偿制度，在无统一国家补偿法的背景下，应在国家赔偿法中专门设置国家补偿条款，并同时设定有关赔偿和补偿的互补、互动和协调机制。
（二）赔偿标准应进一步提高
在赔偿方式和计算标准上，修正案在医疗费之外，增加了“护理费、生活自助具费、康复费”等新的表述，并首次将“精神损害抚慰金”列入国家赔偿。但遗憾的是赔偿标准太低，国家赔偿远远不如民事赔偿，无法体现国家尊重和保障人权的决心和诚意，不符合“赔偿”的原意。鉴于我国当时经济发展水平和国家财政负担能力，国家赔偿法立法时采取了直接的物质性损害赔偿的原则（生存权保障原则）。
一是财产损害的充分赔偿。对于财产损害，现行规定原则上只赔偿直接损害，间接损害、可得利益的损害等则被排除在外，而国家赔偿应对侵权致害予以充分赔偿（或称完全赔偿）。关于其赔偿标准到底应如何确定的问题，应借鉴乃至援引民事领域中有关损害赔偿的法律和司法解释等，完善关于财产损害赔偿的相应规范。
二是精神损害的赔偿问题。既然已经对公民造成精神损害，就应当支付精神损害抚慰金，不然将会导致国家赔偿不如民事赔偿的问题，有损国家尊重和保障人权的决心和诚意，故应当将“造成严重后果的”的表述删除。同时，修正案对于精神损害赔偿并未给出具体的操作规定，只能寄希望于未来可能出台的司法解释。
三是惩罚性赔偿的问题。国家赔偿法基本上采用的是慰抚性赔偿，赔偿数额过低。人们普遍认为应提高赔偿数额，对惩罚性赔偿加以规定。关于惩罚性赔偿，域外有很多成功的经验和先进的理论可资借鉴，我国民事法领域也有相应的规定可供参考。不过，在国家赔偿领域引进惩罚性赔偿，尚需要考虑国家机关和国家机关工作人员的侵权责任追究乃至追偿机制的联动和相互协调完善的问题。
（三）赔偿程序的设计应更加合理
赔偿程序方面，虽然此次修法明确了赔偿义务机关、取消了确认程序，并在被羁押者索赔时实现举证责任倒置，部分改善了过去“程序乱”的局面。但这距离在法学界期待的“赔偿程序司法化”方面，进步仍显缓慢。
此前，刑事赔偿主要由法院的赔偿委员会决定，被诟病为“与其说它是一个司法程序，不如说是一个行政决定”，“实际上是书面审查，基本上不听取双方的陈述申辩。”新修订的《国家赔偿法》虽然增加了“必要时可向有关单位和人员调查情况、收集证据”，有争议的情况下“可以听取双方陈述和申辩，并可以进行质证”等规定，但赔偿的基本程序，仍沿袭赔偿委员会进行书面审查的形式。
最理想的方式是诉讼化，应将赔偿办公室改为国家赔偿审判庭。不管是法院、检察院、还是公安局都可以成为刑事司法赔偿诉讼的被告，赔偿请求人作为原告。以诉讼的形式比赔偿委员会解决刑事赔偿争议，在程序上更公平一些。
（四）赔偿费用应进一步落实
当前国家赔偿工作的难点之一，是国家赔偿决定难以执行。好不容易盼来的国家赔偿决定，却还是不能兑现的一纸空文，这对受害人的打击、对构建和谐社会的影响。修改后的国家赔偿法没有在立法上完全解决此问题。解决这一问题的根本出路在于在法律上明确将各级政府作为赔偿主体，受害人直接向政府的财政部门提出支付申请，财政部门应当在法定期限内支付赔偿金。
（作者单位：吉林省委党校）
