——对市长公开电话进一步发展的思考

　　攸 笛 郑吉萍

　　市长公开电话产生于行政管理体制改革的大潮之中，虽然紧随时代发展的步伐不断进步，获得了社会公众和政府内部的广泛认可，但仍不能完全满足时代发展和社会进步的需求。如何顺应政府行政管理体制改革的趋势，进一步彰显市长公开电话在社会管理和公共服务中的角色作用，为经济社会的发展做出更大贡献，是摆在我们面前的一个重要的研究课题。

　　一、市长公开电话发展环境分析

　　（一）市长公开电话发展的社会外部环境

　　随着经济社会的不断发展进步，市长公开电话面临的社会外部环境发生了巨大的变化。

　　1、经济社会发展带来的公共需求大量增加。

　　主要体现在投诉量迅速递增，2008年，长春市市长公开电话呼叫总量达3965668次，比较上年激增1.4倍，以至于市长公开电话日均受理量由十年前的150件翻升至目前的2000件仍满足不了公众的需求。具体分析投诉的内容，涉及社会管理和公共服务方面的问题占有半数以上。这些问题的实质是经济社会发展带来的公共问题，这些诉求是公众对政府提供更多更好的公共服务的需求。

　　2、社会结构变化带来的利益诉求差异凸显。

　　主要体现在投诉主体和投诉内容多样化。随着我国经济社会的发展变化和改革开放的不断深入，我国社会阶层出现了新的分野。不同的社会阶层有着不同的利益诉求，有的体现在衣食住行等基本生活需求方面，有的体现在就业、养老、救济等社会保障需求方面，有的体现在医疗、教育、住房、文体等社会服务需求方面。有的体现在经济发展软环境等发展环境需求方面，有的体现在参政议政等政治参与需求方面。而且由于不同阶层的利益诉求存在的差异，甚至导致各种新的社会矛盾乃至社会冲突不断显现，如劳资冲突、服务受众与服务提供管理者的冲突等等。

　　3、民主政治进步带来的参政意识快速提升。

　　主要体现在建议的增多。2008年，市长公开电话受理的建议件较2004年增加了82%。市长公开电话围绕市委、市政府的中心工作开展的“振兴老工业基地”、创建国家卫生城、关注民生、全民创业等专题性建议活动都取得了良好的效果，其收集到的市民意见和建议有50％被相关部门采纳或者转化，上升为政府决策。

　　4、现代科技发展带来的信息沟通方便快捷。

　　主要体现在受理渠道的多样化、数据的海量化和信息传输的高速化。现代科学技术的发展，特别是电子信息技术应用的普及，使得公众不但拥有有线电话、无线电话、计算机网络、短信、新闻媒体等多种渠道，而且在某种程度上消除了信息传递的时空障碍。从而导致了公众对政府回应力的更高要求，和政府对信息的收集、处理以及应用面临着前所未有的困难。

　　（二）市长公开电话发展的政府内部环境分析

　　随着行政管理体制改革的不断深入，市长公开电话面临的政府内部环境也发生了巨大的变化。

　　1、建设服务型政府已形成共识。

　　在市场经济条件下，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品供给上来，切实解决好民生问题，建设服务型政府，这一点现在已经成为全国人民的共识，成为党和政府的共识。而市长公开电话在目前的条件下，能够最大限度地为群众提供便捷、高效满意的服务。完全适合服务型政府建设的需求，有着极为广阔的发展空间。

　　2、行政管理模式变革的巨大影响。

　　政府管理的信息化和扁平化当代行政管理模式变革的主要特点。市长公开电话从接受社会信息，到协调各个职能部门，最终采取迅捷有效的方法解决问题，在很大的程度上，将政府的管理程序从传统的层级式管理，演变成现代的扁平式管理，最大限度的发挥了政府信息化的优势，形成了一套新的、完整的管理模式。

　　3、我国行政管理体制改革的要求。

　　党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”这为市长公开电话的发展提供了理论上和政策上的依据，为市长公开电话的发展指明了方向。

　　二、市长公开电话发展面临的问题

　　从调查所得到的情况分析，近年来长春市市长公开电话受理量和呼叫量大幅度上升，受理方式由单一趋向多样，受理内容由简单趋向复杂。市长公开电话虽然得到了长足的发展，但仍存在着一些问题。

　　（一）受理渠道仍不十分畅通，电话难打现象依然存在。

　　虽然十年来长春市市长公开电话发展迅速，坐席数量由开始的3个增加到今天的28个，同时又开通了网络、短信受理方式，但由于政府对民生问题关注程度日益加深，公众维权意识和政治参与意识不断提高，加之电话拥有率极高，使用方便、简易、快捷，符合中国老百姓的心理习惯，具有较高的公信力。近年来市长公开电话的年受理量大幅度增长。2007年和2008年的增长幅度分别为26%和31%，其中电话受理量在2006年-2008年所占年受理量的比例均不低于92%，且2008年同比上升1.7个百分点，达93.7%。面对市长公开电话呼叫总量的连年飙升，2008年在扩充坐席数量至24个的情况下，全年总体实际反映人数接通率达42.4%，比2007年提升了0.3个百分点；但由于呼叫总量的大幅增加，致使全年呼叫总量接通率反而比2007年下降了0.6个百分点，仅为14.4%。因此，市长公开电话的接通率仍然较低，电话难打问题一直是制约市长公开电话发挥作用的“瓶颈”。

　　（二）资源整合不足，使用效率不高。

　　近年来，长春市的热线电话虽然进行了一些整合的尝试，但力度有限，效果有限。在市长公开电话满负荷，甚至是超负荷运转，仍远远不能满足市民需求的情况下，其他热线电话却存在着吃不饱的现象。由于资源配置的分散，造成了极大的人力、财力、物力等资源的浪费。即使一些热线电话与市长公开电话建立了联动的关系，但这种关系还只属于合作性、联系性的关系，两者之间并无刚性的工作要求，对于工作理念等一些深层次的的认识问题，一时也难以达成共识。在实际工作中体现为像信息传导、处理这样的工作只停留于程序性的处理方面，一些更深层次的工作，如信息综合分析等难以开展，更谈不上深入。

　　（三）队伍不能适应形势发展的需要，网络单位缺乏分析预警能力。

　　市长公开电话的功能早已不仅仅是对公众的诉求信息的简单回应和解决，它还要对所获得的信息进行归纳整理，分析综合，进而得到能够体现社会热点问题，反映社会发展趋势的信息，进而为公共政策的选择和确定提供有力的支持。虽然长春市市长公开电话现在已经使用了智能化综合服务平台，在信息的分析方面有了计算机支持，但实质这些分析多数为统计学的成果，仍为人的智能的表现和延伸。如果要想从已知信息中进一步得到深层次的规律性的结论，更加离不开对信息的综合分析，深入研究，进而对社会问题发展趋势提出预测预警，为政府决策提供智力支持。但由于人员匮乏，很难抽出时间和精力对信息进行深度分析，难以发挥市长公开电话预警、监督和为决策提供民意及智力支撑的作用。

　　（四）运行机制不够流畅，管理方式尚不成熟。

　　长春市市长公开电话的组织结构为四级网络体系。第一级为市长公开电话办公室；第二级由各县（市）区、开发区、市政府各委办局、大型公共服务企业以及资源共享平台；第三级由各县（市）区、开发区的委办局及街道办事处、乡（镇）和市政府委办局下属的分局、大型公共服务企业下属的分公司；第四级由各县（市）区、开发区的街道办事处、乡（镇）所属的社区、村和委办局各分局下属的站、所及各大型公共服务企业分公司下属的站、所。构成一个金字塔型的系统。在这个系统中，市民的诉求信息直接上行传递到市长公开电话；信息在经过处理后，经过四级网络系统或传统的行政层级系统下行传递，并进行进一步处理；信息进一步处理后的结果，可以通过四级网络体系，也可以直接上行，反馈到市长公开电话。这样的描述使我们清晰的看到，这个系统在运行过程中，信息流的上行渠道是畅通无阻的（假设在技术上不存在障碍），而信息流的下行渠道却要经历三道水闸，在时间和效果上都有可能出现递减效应。

　　三、将市长公开电话打造成新形势下的政府公共服务平台

　　（一）对市长公开电话公共服务平台的总体构想

　　根据对市长公开电话的现状以及发展环境的总体分析，我们认为：应将长春市市长公开电话打造成为一个政府公共服务平台。

　　1、平台定位：是市政府非应急信息处理平台。这一平台应成为市民参与政府决策，参与政府管理，实施监督、反映意愿和要求的重要平台；成为政府决策、决定、管理、服务信息转播的重要窗口；成为市长掌握社情民意的重要途径；成为市长民主决策依据的重要来源；成为政府实行自我监督的重要手段。

　　2、平台构成：纵向到底、横向到边、覆盖全市的组织体系；稳定、顺畅、高效的信息流通渠道；科学、规范、快捷的信息处理机制。

　　3、平台职能：一是广泛听取社会各界、基层单位和人民群众对政府工作的批评、意见和建议；二是接受人民群众对政府机关及其工作人员的监督，推进政府工作作风转变和勤政廉政建设；三是受理对政府各部门工作职责、办事程序、政策规定和行业建设的咨询、投诉、举报意见和建议；四是协调解决群众身边的热点、难点问题，为民众提供实实在在的帮助；五是了解社情民意，通过对诉求的综合分析，发挥参谋预警作用；六是大量承载市民的倾诉、宣泄，起到平衡、减压，维护社会稳定的作用。

　　（二）对打造市长公开电话公共服务平台的建议

　　1、政企结合，资源共享，做大做强公开电话主平台。

　　考虑到电话占有受理量92%以上的现实，而且在相当一个时期内仍会是主要受理方式的预期。一是要政企结合，利用联通公司在技术和装备上的优势，尽快扩大市长公开电话规模，增加机位，做强做大市长公开电话的主平台。二是整合全市服务热线，市长公开电话与其他服务热线实现互联互通，实行一个平台，多个号码接通，设置三方通话功能，实现资源共享。

　　2、提高网络信息化水平，建立快捷高效的运行机制。

　　当前长春市市长公开电话的计算机网络系统已经达到了一定水平。但在二、三级和三、四级网络单位之间尚有40%和70%左右没有实现网络交办。网络交办的优点不言而喻，我们一方面应该尽快应用现有的条件，扩大网络交办的覆盖范围，另外要转变意识，提升对网络技术的认识，改变习惯，掌握使用网络技术的技能，不断提高市长公开电话的网络信息化水平。同时，我们还要建立快捷高效的运行机制，一般件直接办，应急件马上办，重点件重点办，重复件2次督办，协调件现场办。只有建立快捷高效的运行机制，网络技术超越时空限制的优长才能被充分发挥。而要建立快捷高效的运行机制，授权问题乃是首要的、关键的问题。

　　3、建立信息研究部门，提高综合分析能力，为政府决策提供参谋。

　　应在市长公开电话本级建立信息研究部门，专门对获得的大量信息分门别类，归纳整理，分析研究，得出有价值的意见和建议，供政府领导层决策参考，供有关部门处理问题参考。另外，可以建立专家库，借用社会智囊力量，为本级和下级网络单位提供智力服务。既可高质量的解决问题，又可发挥社会资源的作用，节约政府人力和财力资源，可谓是一举两得。

　　4、理顺政府管理方式，有效发挥市长公开电话公共服务平台的功能。

　　如何实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，是人民期盼解决的问题，也是各级党委政府苦思冥想的问题。市长公开电话似乎给所有的人一种启示和想象。因此在群众当中就流传开“12345，有事找政府”的顺口溜，在“市长公开电话办理处主要职责”中也出现了“可受市长委托直接调动政府有关部门和县（市）、区有关负责同志，协调处理跨区域、跨部门，责任不清、较为重要的问题”的条款。实际上，从现有的市长公开电话定位上来讲，这种认识和条款，都不能说是完全正确的。市长公开电话再大，也只是一个信息处理平台。它要做到的和它所能做到的，充其量也就是能使信息顺畅的流通而已。如果把解决问题的希望都寄托在它的身上，不但市长公开电话无法担负，而且也削弱甚至取代了某些政府和政府某些部门的某些功能。这可以说是一种“越位”、“缺位”和“错位”的理念。

　　但是，这也从另一个角度提醒了我们，是否可以明确赋予市长公开电话以这样的职权：在不涉及改变政策的前提下，代表市长及时处理市民的诉求；在紧急或必要的前提下，可以直接协调有关地区和部门处理和解决那些“跨区域、跨部门，责任不清、较为重要的”问题。这样一来，市长公开电话从接受社会信息，到协调各个职能部门，最终采取迅捷有效的方法解决问题，将过去需要从下级政府和职能部门做起的层层汇报请示，再从上至下的层层批复指示的工作流程，演变成只需要两个层次就可以解决问题的流程。这在实际上已经引起了管理方式的变革，将政府的管理从传统的层级式管理，演变成现代的扁平式管理，最大限度的发挥了政府信息化的优势，从而形成了一套新的、完整的管理模式。这是一个政府管理方式改革的问题，也是一个涉及到行政管理体制改革的重大问题。但这样一个改革方向，有利于“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”，是值得一试的，也是需要勇气一试的。

　　(作者攸笛系长春市委党校培训项目开发办公室主任、教授；郑吉萍系吉林省委党校公共管理教研部主任、教授）